Les fondements du parlementarisme québécois, 1764-1791

Article 5 / 11 , Vol 43 No. 2 (Été)

Les fondements du parlementarisme québécois, 1764-1791

Se fondant sur des recherches effectuées pour sa thèse de doctorat, l’auteur présente une position qui va à l’encontre de l’interprétation consensuelle voulant que le point de départ du parlementarisme québécois a été la première réunion de la Chambre d’assemblée du Bas Canada, qui a eu lieu le 17 décembre 1792. Il montre plutôt que le parlementarisme dans la province de Québec existait sous une forme rudimentaire à compter de 1764 et explique comment il s’est développé pendant près de 30 ans.

Le 17 décembre 1792, les premiers députés de la Chambre d’assemblée du Bas-Canada se réunissent dans la chapelle du palais épiscopal à Québec. Cet événement historique a été considéré comme le point de départ du parlementarisme québécois. Je m’inscris pourtant en rupture avec cette interprétation consensuelle. Dans ma thèse de doctorat, intitulée Aux sources du parlementarisme dans la Province de Québec, 1764-1791, il est démontré que les fondements du parlementarisme québécois précèdent l’Acte constitutionnel de 17911.

Je ne conteste pas le fait que « parlementarisme » et « démocratie » soient des concepts qui se fondent l’un dans l’autre depuis 1758 en Nouvelle-Écosse, 1773 à l’Île-du-Prince-Édouard, 1786 au Nouveau-Brunswick et 1792 au Bas-Canada et au Haut-Canada. En revanche, au cours de la période suivant l’instauration d’un gouvernement civil britannique dans la Province de Québec en 1764, il apparaît que le parlementarisme n’est pas indissociable de la démocratie élective.

L’étude des procès-verbaux du Conseil de Québec (1764-1775)2 et de ceux du Conseil législatif de la Province de Québec (1775-1791)3 permet de constater que les membres de ces institutions calquent la pratique parlementaire britannique pour légiférer. C’est dire que dans la Province de Québec, de 1764 à 1791, il y eut un parlementarisme rudimentaire, mais un parlementarisme tout de même dans sa forme, ses conventions, ses usages et ses traditions.

Le parlementarisme au XVIIIe siècle

Qu’est-ce que le parlementarisme dans la Grande-Bretagne du roi George III? Qu’est-ce que le parlementarisme dans les provinces royales nord-américaines au XVIIIe siècle? Qu’est-ce que le parlementarisme dans la Province de Québec de 1764 à 1791? Il faut donner trois réponses différentes à ces trois questions pour bien circonscrire les particularités du parlementarisme de chacun de ces trois endroits, pour un même cadre temporel.

Le parlementarisme britannique est malléable. Flexible au point qu’il a su répondre et s’adapter aux différentes expériences coloniales. Le contexte particulier de la Province de Québec a donné lieu à un parlementarisme plus rudimentaire que celui exercé dans les Treize colonies. Et le contexte particulier des Treize colonies a donné lieu à un parlementarisme plus rudimentaire qu’à Westminster. À l’évidence, il existe plusieurs formes d’expressions du parlementarisme au XVIIIe siècle.

L’histoire législative de la Province de Québec débute par une interprétation des instructions royales du gouverneur James Murray qui, dès 1764, donnent au Conseil de Québec le pouvoir d’adopter des ordonnances. Même si le Conseil de Québec exerce à la fois les pouvoirs législatif et exécutif, ses membres n’hésitent pas à désigner leur institution par le terme « Législature ».

Le Parlement de Westminster révise la constitution de la Province de Québec en 1774. L’Acte de Québec a édicté que le Conseil de Québec n’était pas doté du pouvoir de légiférer. Cette loi constitutionnelle crée le Conseil législatif de la Province de Québec. Il s’agit d’une législature formée de non-élus qui, de 1775 à 1791, a légalement le pouvoir de légiférer.

Tout repose sur la définition des concepts. Qu’est-ce qu’un parlement? Qu’est-ce qu’une législature? Dans ma thèse, j’accepte l’idée qu’il puisse y avoir des différences entre un parlement et une législature? Ou plutôt, je suis à même de cibler les nombreuses ressemblances entre un parlement et une législature?

Par définition, une législature est « le corps législatif d’un pays ». L’Assemblée nationale du Québec est-elle un parlement ou une législature? Les deux selon la Loi sur l’Assemblée nationale de 1982 : « L’Assemblée nationale et le lieutenant-gouverneur constituent le Parlement du Québec. Le Parlement du Québec assume tous les pouvoirs qui sont attribués à la Législature du Québec4. » Les notions « Parlement » et « Législature » sont présentées en continuum.

Est-ce à dire que Parlement et Législature sont blanc bonnet, bonnet blanc? Selon Arthur Beauchesne, greffier des Communes à Ottawa de 1925 à 1949, les législatures provinciales canadiennes ne sont pas des parlements5. On reconnaît aujourd’hui que les assemblées législatives des provinces sont des parlements; et je n’hésite pas non plus à accoler l’adjectif « parlementaire » à la pratique, aux usages et aux traditions employées par les législateurs de la Province de Québec de 1764 à 1791.

C’est donc la définition stricte du parlementarisme que je remets en question, et ce, pour le contexte particulier de l’administration de la Province de Québec de 1764 à 1791. Sous le Second Empire britannique, parlementarisme et démocratie ne vont pas nécessairement de pair.

Les cadres parlementaires

Selon le compendium canadien de procédure, le « cadre parlementaire » se définit par le fait que le système parlementaire canadien est issu de la tradition britannique dite « de Westminster ». Cette définition englobe celles de « Constitution », de « Couronne », de « corps législatif », d’« organe exécutif », de « gouvernement responsable », de « partis politiques » et « d’opposition ». Un autre aspect fondamental de la pratique parlementaire est mis en exergue : « certaines des règles les plus importantes en vigueur au Canada ne sont aucunement des éléments de droit, mais plutôt des conventions ou des usages6 ».

La plupart de ces mêmes grands principes parlementaires sous-tendent le fonctionnement du Conseil de Québec et du Conseil législatif. Autrement dit, un décor parlementaire est planté dans la ville de Québec dès 1764. Quant aux acteurs qui entrent en scène dans la capitale, j’ai pu constater qu’ils ont pleinement joué leur rôle de parlementaire.

Force est d’admettre en prémisse que l’exercice de débattre et de légiférer est associé à un jargon propre à la pratique parlementaire britannique. Pour savoir si les mots et les verbes – forgés par l’usage au Parlement de Westminster – ont été transplantés dans la Province de Québec, mon corpus a été soumis à une batterie d’analyses lexicographiques.

Les principaux termes du lexique parlementaire en usage au Bas-Canada et à Westminster ont été inventoriés. Une banque de 126 mots a été constituée. Puis, 30 mots liés spécifiquement à la parole, au débat, à la délibération, aux actions et au processus parlementaires ont été retenus. La fréquence de ces mots a été calculée dans les procès-verbaux du Conseil de Québec; l’exercice a été répété dans ceux du Conseil législatif. Au total, les 30 mots recensés trouvent plus de 3500 occurrences au Conseil de Québec; ces mêmes mots trouvent plus de 13 000 occurrences au Conseil législatif.

Cet usage croissant du champ lexical parlementaire par les membres du Conseil du Québec et, plus encore, par les membres du Conseil législatif est évocateur. Parce que des mots de nature parlementaire sont nécessairement associés à un cadre et à une pratique de nature parlementaire.

Un calendrier et des cérémonies parlementaires

Les travaux parlementaires québécois et canadiens s’orchestrent aujourd’hui au rythme des législatures, des sessions et des séances. Semblable calendrier parlementaire est instauré dans la Province de Québec.

Primo, le cadre constitutionnel de 1763 a donné lieu aux 280 séances du Conseil de Québec. Secundo, le cadre constitutionnel de 1774 a donné lieu aux 18 sessions parlementaires du Conseil législatif. Tertio, le cadre constitutionnel de 1791 donnera lieu aux 15 législatures rythmées par autant d’élections générales.

L’avènement de sessions parlementaires au Conseil législatif explique ensuite l’apparition de cérémonies parlementaires. Après 1775, des cérémonies marquent l’ouverture des travaux de la session lors du discours du trône et à la suite de l’adresse en réponse au discours du trône. Il y a enfin la cérémonie qui marque la clôture des travaux parlementaires au moment de la prorogation prononcée par le gouverneur.

En 1791, le cadre parlementaire britannique est presque achevé. Pour résumer, en 1764, un décor a été planté. Les membres du Conseil de Québec siègent dans une salle au château Saint-Louis qui a l’apparence d’un parlement, avec des chaises, une table au centre et un trône pour la présidence. En 1775 au Conseil législatif, des paroles – telles que le discours du trône – et des gestes – tels que le déplacement des conseillers depuis le palais épiscopal jusqu’au château Saint-Louis pour prononcer l’adresse en réponse au discours du trône – composent le cérémonial parlementaire de la Province de Québec. Ne manque plus que des députés élus et des accessoires de scène, comme la masse et la verge noire, qui apparaitront au Parlement du Bas-Canada en 1792.

Des règles écrites et non écrites

Les procès-verbaux du Conseil de Québec et du Conseil législatif contiennent des résolutions, des ordres permanents et des règlements adoptés pour l’expédition des affaires régulières. Ces règles écrites, mais aussi des règles non écrites, gouvernent les débats et délibérations des membres de ces corps politiques.

En 1764, aucun des membres du Conseil de Québec n’a acquis auparavant une expérience parlementaire à Londres ou dans d’autres colonies britanniques. Par nécessité, les conseillers doivent tout de même adopter une routine de travail pour traiter leurs affaires courantes. Ils n’ont pas besoin d’inventer de nouvelles pratiques parlementaires. Ils ont simplement imité la « mère de tous les Parlements ». On avance que la lecture de la Gazette de Québec et d’ouvrages de doctrine parlementaire a pu participer à l’éducation de ces hommes politiques.

Par exemple, lors des votes, la coutume de la Chambre des lords est copiée. Les voix sont prises d’abord auprès des conseillers juniors jusqu’aux conseillers séniors. Une autre pratique coutumière adoptée au Conseil de Québec est l’étude de dossiers par un comité spécial ou par un comité plénier. Même chose pour l’adoption des rapports qui font suite à l’étude en comité.

Seulement deux règles écrites sont adoptées par les membres du Conseil de Québec. La première (qui ne sera même pas respectée) propose en 1765 de s’assembler tous les mercredis à 10 heures. La seconde règle, en 1768, veut que le texte des projets d’ordonnance soit traduit en français et que cette version soit adoptée durant les travaux du Conseil.

Si les membres du Conseil de Québec n’éprouvent pas le besoin de multiplier les règles de procédure, il en va autrement au Conseil législatif qui se définit plus distinctement comme une législature après 1775. De nouvelles pratiques font leur apparition.

Parmi les règles non écrites, notons le premier vote enregistré en 1777. Durant ce vote, les termes « Aye » et « Naye » de la Chambre des communes britanniques sont employés par les conseillers législatifs. Plus tard en 1782, un premier vote nominal est enregistré. En plus, à l’exemple des lords à Westminster, les conseillers législatifs ont le privilège d’enregistrer des protêts pour expliquer la raison de leur vote.

Par contre, les conseillers législatifs de cette époque ont conscience de leurs lacunes en matière de procédure. Au point que, en 1780, le conseiller législatif Hugh Finlay dépose en Chambre un document intitulé La manière de débattre et de passer les bills au Parlement; cette définition tirée d’une encyclopédie est constituée de 7 paragraphes. Elle est lue en anglais et traduite en français pour instruire les conseillers sur la pratique en usage à Westminster. Ce document sert de socle sur lequel va reposer la procédure parlementaire du Québec7. Un comité est ensuite formé pour rédiger un règlement écrit afin que les travaux du Conseil soient menés avec plus de régularité.

Le Règlement écrit du Conseil législatif est adopté le 23 mars 1784. Il s’agit du premier règlement parlementaire de l’histoire du Québec. Le Règlement comprend 11 articles et est constitué de véritables règles parlementaires. À preuve, neuf de ces règles seront codifiées en 1793 au Bas-Canada dans le Règlement de la Chambre d’assemblée ou dans celui du Conseil législatif.

La procédure législative

Des règles de procédure encadrent l’adoption des projets de loi depuis 1792 au Bas-Canada. Il en est de même pour l’adoption des ordonnances de la Province de Québec de 1764 à 1791.

Soixante-sept projets d’ordonnance ont été étudiés au Conseil de Québec, mais selon 67 façons différentes. Dans les procès-verbaux, on remarque quand même que certains éléments de la procédure du Parlement de Westminster ont été calqués. Mais de 1766 à 1775, on assiste à une diminution des travaux législatifs au Conseil de Québec. Dans ce contexte, les conseillers ne jugent pas nécessaire d’adopter des règles formelles en matière de législation.

Après 1775, les progrès en matière de procédure parlementaire sont remarquables. Jusqu’en 1778 cependant, la procédure employée demeure empreinte de laxisme comme à l’époque du Conseil de Québec. Puis, après 1779, la plupart des projets d’ordonnance sont lus trois fois comme à Westminster, mais il y en a encore qui sont lus quatre fois.

L’adoption d’un Règlement écrit en 1784 fixe la pratique. L’article 9 du Règlement établit la procédure législative en huit étapes :

  1. Présentation du projet par le président du comité et première lecture (aucun membre ne peut faire de remarques);
  2. Étude article par article en comité et prise en considération du rapport;
  3. Deuxième lecture;
  4. Étape facultative : envoi au procureur général;
  5. Ordre de grossoyer;
  6. Troisième lecture (adoption du titre de l’ordonnance);
  7. Adoption;
  8. Sanction.

En 1787, le juge en chef William Smith souligne qu’il y a une différence importante entre l’adoption des ordonnances au Québec et l’adoption des projets de loi à Londres et dans les autres colonies. Smith – qui a été membre du Conseil législatif de la province de New York avant la Révolution américaine – déplore que, au Québec, les bills soient étudiés en comité après la première lecture et non après la deuxième lecture, ce qui a pour effet de limiter les débats.

Cette situation est redressée en 1789. Le conseiller législatif William Grant fait adopter, à l’unanimité, une motion afin que les projets d’ordonnance soient lus deux fois avant d’être envoyés en comité. Jusqu’en 1791, les règles écrites du Conseil législatif ne seront plus modifiées. Tout simplement parce qu’elles concordent avec l’essentiel de la procédure législative de Westminster.

Enfin, comparons la procédure législative employée pour étudier un projet d’ordonnance au Conseil législatif de la Province de Québec en 1791 et un projet de loi au Parlement du Bas-Canada en 1793. Pour cet exercice, prenons un seul et même projet législatif présenté par le conseiller René-Amable Boucher de Boucherville en 1791 et en 1793 : le bill « pour réparer, réformer et entretenir les grands chemins publics et les ponts dans la Province de Québec ».

En 1791, cette mesure est lue deux fois; elle est étudiée en comité; elle est adoptée en troisième lecture et, pour finir, cette mesure est réservée par le gouverneur. Guy Carleton refuse de la sanctionner pour lui donner force de loi.

Après l’Acte constitutionnel de 1791, Boucher de Boucherville est toujours conseiller législatif, mais au Parlement du Bas-Canada. Il présente le même projet de loi à la Chambre haute : le bill de « L’Acte qui donne effet aux Règlements concernant les Grands Chemins et
Ponts ». Je me répète: cette mesure concernant les chemins publics et les ponts est lue deux fois; elle est étudiée en comité; elle est adoptée en troisième lecture et, nouveauté, cette mesure est envoyée à la Chambre basse. Je me répète : cette mesure concernant les chemins publics et les ponts est lue deux fois par les députés; elle est étudiée en comité, puis adoptée en troisième lecture. Pour finir, cette loi est sanctionnée par le lieutenant-gouverneur pour lui donner force de loi.

Je pose cette question. Pourquoi un semblable processus législatif ayant mené à l’adoption d’un seul et même texte de loi serait de nature parlementaire en 1793, et pas du tout en 1791? Il n’y a aucune raison de penser ainsi.

Conclusion

Dans la Province de Québec, entre 1764 et 1791, il y eut parlementarisme sans élection, parlementarisme rudimentaire, mais parlementarisme tout de même dans sa forme et sa pratique législative. On peut dire que « le Conseil législatif de Québec poursuit la genèse du parlementarisme québécois, amorcée par le Conseil de Québec en 1764, et qu’il prépare le fonctionnement des futures institutions représentatives8 ».

Les membres du Conseil de Québec (1764-1775) et du Conseil législatif (1775-1791) ont utilisé plusieurs éléments de la procédure, de la pratique, des principes et des rituels du Parlement de Westminster. Et si certains cadres et rouages du régime parlementaire québécois sont rudimentaires en comparaison du Parlement britannique, c’est parce que les constitutions des colonies royales britanniques diffèrent de celle de la métropole et de ceux des parlements des États modernes.

Notes

  1. Christian Blais, Aux sources du parlementarisme dans la Province de Québec, 1764-1791, thèse (Ph. D.), Québec, Université Laval, 2019, 431 p. https://corpus.ulaval.ca/jspui/handle/20.500.11794/37604
  2. Christian Blais (dir.), Procès-verbaux du Conseil de Québec, 1764-1775, Québec, Bibliothèque de l’Assemblée nationale du Québec, 2019. http://www.bibliotheque.assnat.qc.ca/guides/fr/document/183
  3. Christian Blais (dir.), Procès-verbaux du Conseil législatif de la Province de Québec, 1775-1791, Québec, Bibliothèque de l’Assemblée nationale du Québec. (À paraître.)
  4. http://legisquebec.gouv.qc.ca/fr/showdoc/cs/A-23.1.
  5. Arthur Beauchesne, The Provincial Legislatures are not Parliaments, s.l., The Canadian Bar Review, 1944, p. 1.
  6. https://www.noscommunes.ca/About/Compendium/ParliamentaryFramework/c_g_parliamentaryframework-f.htm.
  7. Cyclopædia: or, An Universal Dictionary of Arts and Sciences […], 5e édition, London, D. Midminter […], 1752, vol. II.
  8. Christian Blais, Gilles Gallichan, Frédéric Lemieux et Jocelyn Saint-Pierre, Québec : quatre siècles d’une capitale, Québec, Les Publications du Québec /Assemblée nationale du Québec, 2008, p. 175.