Règlement des différends entre les deux Chambres : les développements de la 42e législature
En tant que colégislateurs, le Sénat et la Chambre des communes sont au cœur du processus législatif au Parlement canadien. Puisque les projets de loi adoptés par les deux Chambres doivent être identiques avant de devenir lois, le mode de règlement des différends entre les Chambres est un élément crucial du processus législatif. Cet article porte sur la façon dont le Sénat et la Chambre des communes utilisent les messages pour régler leurs différends en matière de législation.
Guillermo Rena
Un aspect central du système législatif fédéral du Canada est le bicaméralisme. Comme le Royaume-Uni, le Canada possède une chambre haute, le Sénat, dont les membres sont nommés par le gouvernement, et une chambre basse, la Chambre des communes, dont les membres sont élus. À titre de colégislateurs, les Chambres du Parlement sont parfois en désaccord sur certaines questions législatives, et le processus par lequel elles résolvent ces désaccords est un élément important du processus législatif. La présente étude porte sur la façon dont le Sénat et la Chambre des communes utilisent les messages pour communiquer au sujet de questions législatives, et plus particulièrement sur la façon dont ils utilisent ce processus pour régler leurs différends en matière de législation.
Historiquement, les chercheurs n’ont pas été très attirés par le Sénat. Comme l’a souligné le sénateur Serge Joyal, récemment retraité et éminent spécialiste en droit constitutionnel et expert du Sénat :
« Le Sénat est le parent pauvre de nos institutions politiques nationales. Son action ne lui vaut ni l’intérêt des médias, ni le respect des élus, ni la sympathie des citoyens, ni même la curiosité des intellectuels1. »
Toutefois, le Sénat a attiré une attention considérable au cours de la 42e législature, en raison de sa volonté de modifier des projets de loi adoptés par la Chambre des communes, apportant ainsi un degré accru d’imprévisibilité2. Le changement apporté au processus des nominations au Sénat par le premier ministre Trudeau a entraîné une augmentation du nombre de sénateurs sans affiliation à aucun parti. Une pluralité de sénateurs fait maintenant partie du Groupe des sénateurs indépendants (GSI), qui n’exige pas de ses membres une position législative unifiée. Cette absence de discipline de parti a contribué à accroître le degré d’imprévisibilité du Sénat, puisqu’il n’était pas évident de savoir comment les sénateurs allaient voter sur une question donnée3. Nommés dans le cadre du nouveau processus, les sénateurs indépendants ont discuté des manières de s’organiser et d’agir tout en conservant leur indépendance4. Il est important de comprendre la relation entre le Sénat et la Chambre des communes, puisque « les institutions bicamérales n’ont pas seulement des effets sur la forme des gouvernements, elles en ont sur la façon dont les gouvernements structurent leur programme législatif5 ». [traduction]
Cet article examine les règles de chaque Chambre en ce qui concerne son traitement des amendements provenant de l’autre Chambre. Bien que la façon dont les Chambres règlent leurs désaccords législatifs ne soit pas nouvelle, un nombre croissant de projets de loi ont été amendés par le Sénat au cours de la 42e législature, ce qui a entraîné l’utilisation accrue de ce processus, sousétudié. Cet article soutient que les développements relatifs au processus des messages au cours de la ٤٢e législature soulèvent des enjeux importants, que les Chambres voudront résoudre.
L’article décrit en détail le processus des messages ainsi que les règles de chaque Chambre le concernant. Pour mieux comprendre ce processus, l’auteur a rencontré en entrevue deux agents de procédure, qui ont demandé à préserver leur anonymat, ainsi que le sénateur Peter Harder, ancien représentant du gouvernement au Sénat. L’article porte ensuite sur trois aspects importants du processus : la différence entre ce que les Chambres autorisent en réponse aux amendements; la question de savoir si la structure actuelle procure de l’information accessible aux parlementaires; et la question des amendements corrélatifs à la Chambre des communes.
Une piste documentaire : la communication entre les Chambres
Pour devenir loi, un projet de loi doit être adopté par les deux Chambres du Parlement sous une forme identique. Si les Chambres ne s’entendent pas, deux options sont possibles. Premièrement, elles peuvent communiquer des amendements par un mécanisme peu connu, mais crucial, le message écrit. Les Chambres peuvent échanger dans les deux sens au moyen de ces messages. Ce processus est connu familièrement sous le nom de « ping-pong ». Deuxièmement, elles peuvent mettre sur pied un comité composé de membres des deux Chambres en vue de discuter de leurs désaccords. Selon La procédure et les usages de la Chambre des communes, la Chambre saisie du projet de loi peut organiser une conférence6, mais cette pratique est tombée en désuétude7.
Le message est une feuille de papier envoyée d’une Chambre à l’autre. Un message peut porter sur un projet de loi, la nomination de comités mixtes et leur composition, des résolutions conjointes ou une demande pour la présence d’un membre d’une Chambre dans l’autre8. Ces messages sont signés par le greffier de la Chambre qui envoie le message et signés par le greffier de la Chambre destinataire. À la Chambre des communes, le message est imprimé dans les Journaux9. Au Sénat, le Président de la Chambre lit le message, qui est ensuite publié dans les Journaux du Sénat10.
Les messages peuvent également servir à communiquer au sujet d’autres enjeux politiques, notamment lorsqu’une Chambre est mécontente des actions de l’autre. Par exemple, le 11 avril 2019, le Sénat a reçu un message l’exhortant à adopter deux textes de loi, puisque « les honorables sénateurs [les avaient] en leur possession depuis de nombreux mois et ces deux projets de loi [devaient] être adoptés à la première occasion11 ». Ces messages ne sont pas toujours bien reçus. L’honorable Yonah Martin faisait remarquer : « J’entends d’ici la voix de la sénatrice Cools disant : “Comment l’autre Chambre ose-t-elle dicter sa conduite à cette Chambre12?” » Qui plus est, même en cas d’accord, une Chambre peut choisir de communiquer des observations à l’autre Chambre13.
Par souci de simplicité, prenons l’exemple d’un projet de loi émanant de la Chambre des communes. Le Sénat voudra peut-être amender ce projet de loi après son adoption par la Chambre des communes. Si le Sénat l’adopte avec des amendements, le projet de loi sera renvoyé à la Chambre des communes avec un message du Sénat contenant les changements proposés et les modifications grossoyées14,15.
Un message d’amendement
Un message contenant des amendements à un projet de loi contient deux ou trois éléments. Le premier élément du message indique à la Chambre destinataire de quel projet de loi il est question et demande à cette Chambre d’approuver les changements apportés par la première. Le deuxième élément est de nature juridique et il énonce les amendements apportés au projet de loi. Le dernier élément, qui n’est pas inclus dans chaque message, est politique.
Dans sa réponse à un message d’amendement, une Chambre peut expliquer les motifs pour lesquels un amendement particulier a été inclus ou rejeté. Par exemple, la motion présentée par le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile visant le rejet de certains amendements apportés par le Sénat au projet de loi C-59 se lisait comme suit :
[L]a Chambre […] rejette respectueusement l’amendement 1 apporté par le Sénat puisque l’objet de la loi est de garantir la responsabilité ministérielle et la reddition de comptes et que la loi oblige le commissaire au renseignement à examiner si oui ou non les conclusions du ministre de la Défense nationale concernant la délivrance d’une autorisation de renseignement étranger sont raisonnables; en outre, le paragraphe 20(1) exige déjà du commissaire qu’il présente au ministre ses raisons d’autoriser ou de rejeter une demande d’autorisation de renseignement étranger16.La procédure d’étude d’un message contenant des amendements varie selon chaque Chambre. Elle est décrite en détail ci-dessous.
Explication du processus des messages
Objectif du processus des messages
Chaque étape du processus législatif limite la portée des discussions et des amendements potentiels en vue de veiller à l’atteinte de l’objectif de cette étape. Par exemple, le débat de deuxième lecture limite la discussion au principe du projet de loi, en vue de déterminer si l’objet ou l’intention politique du projet de loi valent la peine d’être poursuivis. Par conséquent, la portée des amendements autorisés à cette étape est limitée. Le texte du projet de loi ne peut pas être modifié; seule peut l’être la motion de deuxième lecture, et « le débat doit porter sur le principe du projet de loi et non sur les dispositions particulières de celui-ci17 ».
Bien chaque Chambre ait sa propre procédure de traitement des amendements, les deux semblent viser le même objectif, soit aider les législateurs à se concentrer sur les éléments non résolus de désaccord législatif. Comme l’affirmait une personne en entrevue, l’utilisation du processus des messages pour résoudre les désaccords est « conçue pour mettre l’accent sur [le débat] ». En d’autres mots, les messages devraient concerner les amendements et chercher soit à les remplacer de façon appropriée, soit à les étudier de manière approfondie. Ils n’ont pas pour but d’élargir [le débat]18. » Une autre personne a décrit le processus des messages comme suit : « C’est comme un entonnoir. Lorsque vous jouez au ping-pong, ce qui reste ouvert à la discussion, ce sont les points de discorde non résolus19. » Le sénateur Harder a fait écho à cette idée : « C’est un débat différent de celui du projet de loi. Le message n’est pas le projet de loi. Malheureusement, certains sénateurs croient aujourd’hui que nous avons une quatrième lecture, plutôt qu’un message. Et c’est un point que nous devons continuer à expliquer clairement20. »
La procédure à la Chambre des communes
Un message envoyé par le Sénat et contenant des amendements paraîtra dans les Journaux de la Chambre des communes le jour de sa réception. Si la Chambre des communes souhaite que le projet de loi devienne loi, elle doit répondre aux amendements proposés. Habituellement, le parrain du projet de loi dépose une motion, qui exige un préavis écrit de 24 heures, par laquelle il propose de rejeter, d’accepter ou de modifier les amendements. La motion peut faire les trois en un seul message : elle peut rejeter certains amendements, en accepter et en modifier d’autres, le tout dans le même message. Dans certains cas, toutefois, la motion n’est pas déposée par le parrain du projet de loi, mais plutôt en son nom. En particulier, dans le cas des projets de loi du gouvernement, un ministre peut présenter une motion au nom d’un autre ministre21. Par exemple, le 17 juin 2019, l’hon. Bernadette Jordan (ministre du Développement économique rural) a déposé une motion au nom de l’honorable Marc Garneau (ministre des Transports) portant sur les amendements du Sénat au projet de loi C-48, Loi sur le moratoire relatif aux pétroliers22.
Une motion déposée à la Chambre des communes pour répondre aux amendements du Sénat peut faire l’objet de débat et peut être modifiée pendant le débat. Le Règlement de la Chambre est explicite sur ce point : « La motion [répondant aux amendements apportés par le Sénat] doit porter exclusivement sur les amendements du Sénat et non pas sur d’autres dispositions du projet de loi qui ne sont pas visées par les amendements23. » Qui plus est : « Lorsqu’un débat s’engage sur des amendements du Sénat, les intervenants doivent s’en tenir aux amendements à l’étude et ne peuvent traiter d’autres aspects du projet de loi, ni de l’ensemble du projet de loi24. » Lorsque la Chambre est prête à débattre et à voter sur les amendements apportés par le Sénat, l’intitulé « Motions relatives aux amendements du Sénat à des projets de loi » apparaîtra au Feuilleton des Avis; toutefois, le délai entre le moment où un message est reçu et le moment où il est examiné peut varier considérablement25. Si la Chambre des communes vote pour approuver la motion, elle enverra alors un message au Sénat pour l’informer de sa décision.
La procédure au Sénat
Le Règlement du Sénat sur l’étude des amendements apportés par la Chambre des communes aux projets de loi émanant du Sénat est moins restrictif. Dans le cas où la Chambre des communes n’est pas d’accord avec les amendements du Sénat, ce dernier peut choisir d’insister sur ces amendements, ce qu’il ferait en demandant à un comité d’exposer les motifs pour lesquels le Sénat choisit d’insister26. De plus, si la Chambre amende les amendements du Sénat, le Sénat doit choisir s’il accepte les modifications apportées à ses amendements. Toutefois, le Règlement ne dit rien sur la portée de la motion à déposer ni sur les règles du débat à cette étape. Comme nous le verrons ci-dessous, cela a eu des conséquences intéressantes pour certains projets de loi, notamment le projet de loi S-3, Loi modifiant la Loi sur les Indiens pour donner suite à la décision de la Cour supérieure du Québec dans l’affaire Descheneaux c. Canada (Procureure générale).
Des approches différentes quant à la portée d’une motion relative aux messages d’amendement
Cette section examine les différences de portée entre les motions déposées pour répondre à un message en prenant pour exemple deux projets de loi, à savoir le projet de loi C-14 et le projet de loi S-3. Comme nous le verrons, lorsque la Chambre des communes envoie au Sénat un message contenant des amendements, l’approche du Sénat autorise les sénateurs à proposer des amendements à des articles qui ne sont pas traités dans le message de la Chambre. À l’inverse, la Chambre est beaucoup plus restrictive, dans la mesure où ses membres ont moins de souplesse pour proposer des amendements. Essentiellement, cette distinction fait en sorte que les sénateurs ont plus de pouvoir individuel que les députés de la Chambre. Elle met par ailleurs en lumière le fait que « lorsque les règles d’une Chambre permettent à la législation d’inclure des dispositions interdites dans l’autre, les enjeux de politique et de procédure s’en trouvent inextricablement liés27 ». [traduction]
L’approche du Sénat
Le projet de loi C-14, Loi modifiant le Code criminel et apportant des modifications connexes à d’autres lois (aide médicale à mourir), a été déposé à la suite d’une décision de la Cour suprême légalisant l’aide médicale à mourir28. Le gouvernement a déposé son projet de loi à la Chambre des communes le 14 avril 2016. Une fois au Sénat, le projet de loi a été adopté avec plusieurs amendements. La Chambre des communes, en désaccord avec certains amendements, a envoyé un message au Sénat pour l’informer de ses choix. À ce stade, d’un point de vue procédural, le Sénat pouvait accepter le message de la Chambre ou insister sur ses amendements. Le sénateur Harder a déposé une motion voulant que le Sénat n’insiste pas sur ses amendements.
Pendant le débat du Sénat sur cette motion, le sénateur Joyal a fait valoir ce qui suit :
Je crois qu’il existe des moyens de sortir de l’impasse au sujet de cet élément essentiel du projet de loi. Voici la proposition que j’ai à vous faire, honorables sénateurs. Nous pouvons adopter le projet de loi dans sa forme actuelle, mais nous ferions une chose de plus. Nous suspendrions l’entrée en vigueur de la disposition du projet de loi qui fait l’objet du conflit jusqu’au moment où le gouvernement aura demandé à la Cour suprême de se prononcer sur son caractère constitutionnel29.
L’amendement qu’il proposait aurait introduit deux nouveaux articles retardant l’entrée en vigueur de certains aspects du projet de loi.
Dans un recours au Règlement, le sénateur Harder a soutenu que l’amendement était irrecevable : « Sur le plan de la procédure, il est impossible ou irrecevable d’examiner tout autre aspect du projet de loi. Le Sénat peut accepter ou non le message de la Chambre des communes. Toute autre question va au-delà de la portée de ce message et de la motion principale à l’étude30. » Le Président a tranché comme suit :
[N]ous devons reconnaître que les deux Chambres entretiennent un dialogue en vue d’arriver à un compromis acceptable au sujet du projet de loi C-14. Nous nous sommes entendus sur la plupart des points, et les désaccords portent uniquement sur des aspects restreints du projet de loi. Comme la sénatrice Cools l’a souligné, il serait malvenu de soulever des questions tout à fait nouvelles à ce stade-ci. C’est cette préoccupation légitime qui est au cœur du rappel au Règlement du sénateur Harder. D’après ce que je comprends, toutefois, dans son amendement, le sénateur Joyal accepte la majeure partie de ce que la Chambre des communes nous a proposé au sujet des amendements 2b), 2c)(ii) et 2c)(iii). S’il est adopté par les deux Chambres, l’amendement qu’il propose aura pour effet de retarder l’entrée en vigueur d’une disposition du projet de loi qui est déjà incluse dans le message. Il peut donc raisonnablement être considéré comme en rapport avec le message. Cependant, dans les situations comme celle-ci, où plane l’incertitude, nous avons depuis longtemps pour pratique de permettre la poursuite du débat31. »L’approche de la Chambre des communes
À l’opposé, la décision d’un Président de la Chambre des communes est révélatrice d’une interprétation plus stricte de la pertinence, qui limite la capacité d’un député à déposer des amendements. Le projet de loi S-٣ a été introduit au Sénat en octobre ٢٠١٦. Après avoir examiné une première série d’amendements apportés par la Chambre des communes, le Sénat a renvoyé le projet de loi à l’automne ٢٠١٧ avec de nouveaux amendements. La Chambre des communes a commencé à examiner ces amendements le ١٧ novembre ٢٠١٧.
L’honorable Carolyn Bennett (ministre des Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord) a déposé une motion acceptant tous les amendements apportés par le Sénat. Dans son discours en réponse à la motion, le député Roméo Saganash a proposé d’apporter plusieurs modifications à la motion, dont deux sont particulièrement importantes aux fins de notre discussion.
Dans le projet de loi original, le gouvernement avait prévu une clause de responsabilité (article 10) qui éliminait la capacité des particuliers de poursuivre le gouvernement, les employés du gouvernement, ou la possibilité pour les conseils de bande de recevoir une indemnisation pour n’avoir pas été être inscrits en vertu de la Loi sur les Indiens avant l’entrée en vigueur du projet de loi S-3. Dans sa forme originale, une partie de l’article 10 se lisait comme suit : « une personne n’était pas inscrite — ou que le nom d’une personne n’était pas consigné dans une liste de bande — à la date d’entrée en vigueur de la présente loi32 ». L’une des propositions du Sénat consistait à remplacer le mot « loi » par le mot « article ».
Dans ses propositions d’amendements, M. Saganash souhaitait supprimer la clause de responsabilité dans son intégralité. Sa proposition aurait en outre modifié l’article 11, qui exigeait que le ministre débute des consultations avec les Premières nations sur un large éventail d’enjeux relatifs à l’inscription et à l’appartenance à une bande. Plus particulièrement, la proposition de M. Saganash aurait inclus une nouvelle disposition exigeant que le gouvernement achève ces consultations dans les 18 mois suivant la sanction royale.
L’honorable Anthony Rota, alors vice-président adjoint de la Chambre des communes, a statué que l’amendement était irrecevable, et ce, pour deux raisons. Premièrement, La procédure et les usages de la Chambre des communes stipulent que la motion doit porter exclusivement sur les amendements apportés par le Sénat, et « [l]’honorable député propose de supprimer l’article 10 alors que le Sénat ne propose qu’un amendement technique à cette section33 ». Deuxièmement, les amendements du Sénat ne traitaient pas de l’article ١١. Par conséquent, le vice-président adjoint a conclu que la motion n’était pas recevable.
La seconde partie de cette décision est conforme à l’exigence procédurale selon laquelle les amendements ne traitent que des articles amendés par le Sénat. Toutefois, le vice-président adjoint a également inclus un deuxième motif de rejet des amendements proposés. Selon lui, l’amendement proposé par M. Saganash ne tenait pas compte du type d’amendement proposé par le Sénat. Cette décision laisse entendre que, à cette étape, non seulement la portée du débat devrait-elle être limitée aux articles inclus dans le message, mais la Chambre des communes ne devrait permettre de discussions et de désaccords que sur les amendements de fond. Fait intéressant, avant la décision, rien n’indiquait qu’une motion devait tenir compte du type de changement proposé par le Sénat. Bien qu’il soit possible que le président n’ait pas créé de nouvelle distinction (amendement de fond ou amendement technique), le fait qu’il ait pris la peine de faire une telle distinction dans son raisonnement soulève des questions intéressantes.
Comme l’indiquent ces décisions, la discussion autorisée au Sénat à cette étape est beaucoup plus large que celle qui peut avoir lieu à la Chambre des communes. Par conséquent, alors que le Sénat et la Chambre des communes souhaitent restreindre le débat et limiter la discussion aux éléments de désaccord, le Sénat n’exclut pas l’introduction de nouvelles idées lorsqu’il est raisonnablement possible de considérer qu’elles se rapportent aux éléments de désaccord entre les Chambres.
Changement à la politique
Les différentes approches des deux Chambres à l’égard de la portée d’une motion de réponse aux messages concernant des amendements législatifs, étayées dans les études de cas des projets de loi C-14 et S-3 ci-dessus, démontrent que l’approche procédurale du Sénat donne à ce dernier (et peut-être au gouvernement) la possibilité de réviser la législation à un stade avancé du processus législatif, ce que la Chambre des communes n’est pas en mesure de faire. Les modifications de fond apportées par le Sénat au projet de loi S-3 à l’étape des messages soulignent les effets potentiellement substantiels de l’approche du Sénat sur les résultats politiques.
Le projet de loi S-3, présenté dans la foulée de décision de la Cour supérieure du Québec dans l’affaire Descheneaux c. Canada (Procureur général), cherchait à traiter des iniquités fondées sur le sexe de la Loi sur les Indiens. La Loi sur les Indiens prévoyait que les femmes qui avaient le statut d’Indienne et qui épousaient un homme n’ayant pas ce statut perdaient ellesmêmes leur statut d’Indienne. À l’inverse, non seulement les hommes qui avaient le statut d’Indien et qui épousaient une femme n’ayant pas ce statut ne perdaient pas leur statut d’Indien, mais leur femme pouvait l’obtenir. Le 3 août 2015, la juge de la Cour supérieure a statué que cette injustice constituait une violation de la disposition relative à l’égalité de la Charte canadienne des droits et libertés, suspendant l’application de sa décision pendant 18 mois, soit jusqu’au 3 février 2017, afin de donner le temps au Parlement de rectifier la situation34.
Dans sa forme originale, le projet de loi ne faisait que rectifier une discrimination remontant à 1951. Compte tenu du délai fixé par la Cour, le gouvernement était pressé par le temps au moment de présenter le projet de loi en octobre 2016. Toutefois, au cours de ses audiences, le comité sénatorial permanent des peuples autochtones a entendu plusieurs intervenants, critiques quant au choix du gouvernement de ne rectifier que les inégalités à partir de 1951. En raison du délai du Parlement à adopter le projet de loi, le gouvernement a demandé une prolongation de la suspension du jugement, qu’il a obtenue, l’application du jugement étant suspendue jusqu’au 3 juillet35. Le Sénat a amendé le projet de loi de sorte à éliminer la date limite de 1951, en faveur d’une approche appelée application universelle de l’alinéa 6 (1) a), qui « accorderait le droit au statut d’Indien à tous les descendants nés avant le 17 avril 1985 des personnes admissibles, en vertu de l’alinéa 6 (1) a) de la Loi sur les Indiens36 » et il a adopté le projet de loi le ١er juin ٢٠١٧.
La Chambre des communes n’était pas d’accord avec l’approche adoptée par le Sénat. Elle a donc adopté le projet de loi le 21 juin après y avoir apporté des amendements qui allaient à l’encontre de l’approche du Sénat, qui supprimait la date limite de 1951. Le Sénat n’a pas répondu à ces amendements avant l’ajournement du Parlement pour l’été. Par conséquent, le gouvernement a dû demander une autre prolongation à la Cour. La Cour supérieure du Québec a refusé la demande du gouvernement37. Toutefois, ce dernier a fait appel de cette décision à la Cour d’appel du Québec, qui a lui accordé une prolongation jusqu’au 17 décembre 201738. Au cours de l’été, le gouvernement a mené de nouvelles consultations et a décidé d’adopter l’approche politique du Sénat.
En raison de cette décision, le Sénat devait apporter des modifications de fond au projet de loi. Le sénateur Harder a présenté une vaste et complexe motion en réponse au message de la Chambre des communes, qui correspondait au changement d’orientation politique. La motion portait sur des articles qui n’avaient pas été traités par le message de la Chambre des communes et sur des enjeux qui allaient bien au-delà des questions traitées par le message. La Chambre des communes a fini par accepter les amendements du Sénat.
La capacité du Sénat de présenter un plus large éventail d’amendements a donné au gouvernement l’occasion de modifier sa politique sans introduire un projet de loi entièrement nouveau pour corriger les problèmes perçus. Cet exemple soulève toutefois d’importantes questions sur les conséquences des approches différentes de la Chambre des communes et du Sénat à cette étape. Un sénateur pourrait-il présenter un article de loi entièrement nouveau et ainsi proposer une nouvelle approche politique, pourvu qu’il traite d’un sujet de désaccord entre les Chambres? La souplesse future du Sénat reste à voir39.
L’accessibilité du processus des messages
Si le Sénat continue de modifier les projets de loi du gouvernement dans la même mesure que pendant la 42e législature, les messages prendront une place de plus en plus importante dans le processus législatif, puisqu’ils constituent le principal mécanisme par lequel les Chambres résolvent leurs désaccords. Étant donné son importance, il faut se demander si ce processus est accessible à l’ensemble des députés et des sénateurs. Comme il l’a démontré pendant la 42e législature, le Sénat n’a pas peur de proposer des amendements larges et de fond aux projets de loi émanant de la Chambre des communes. Le cas échéant, la Chambre a souvent peu de temps pour examiner ces amendements. Ce fut le cas, par exemple, du projet de loi C-69.
Le 8 février 2018, le gouvernement a déposé le projet de loi C-69, Loi édictant la Loi sur l’évaluation d’impact et la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie, modifiant la Loi sur la protection de la navigation et apportant des modifications corrélatives à d’autres lois. Ce projet de loi, une priorité du gouvernement, visait à modifier le processus d’évaluation environnementale, notamment en élargissant la liste des considérations à prendre en compte au cours du processus, dont le gouvernement souhaitait rétablir l’efficacité et la crédibilité40; établir la Régie canadienne de l’énergie, responsable de réglementer l’« exploitation, le développement et le transport de produits énergétiques41 » relevant de la compétence du Parlement; et ajouter des dispositions à la Loi sur la protection de la navigation42, qui « rétablira[ient] la protection de toutes les voies navigables au Canada43 ». La Chambre des communes a adopté le projet de loi le 20 juin 2018.
Au moment où il a été présenté au comité sénatorial de l’énergie, de l’environnement et des ressources naturelles, le projet de loi avait attiré l’attention nationale et était devenu source de controverse44. Six premiers ministres provinciaux ont envoyé une lettre au premier ministre pour l’avertir que le projet de loi menaçait l’unité nationale, affirmant : « Des mesures immédiates visant à améliorer ou à éliminer ces projets de loi [C-69 et C-48] sont nécessaires pour éviter de s’aliéner davantage les provinces et leurs citoyens et se concentrer sur l’unification du pays45. »
Le comité sénatorial chargé d’étudier le projet de loi avait déjà peine à gérer le volume d’amendements proposés. Les sénateurs avaient du mal à suivre le processus, y compris à trouver les amendements et à savoir ce qu’ils signifiaient, malgré le document de suivi créé par les greffiers et les analystes du comité. « Sommes-nous bien au numéro 31? C’est là où j’en suis. Des voix : Non46. »
Le projet de loi a été renvoyé à la Chambre des communes le 6 juin 2019, après que le Sénat y ait apporté plus de 180 amendements. Les fermes opposants au projet de loi ont célébré le travail du Sénat et ont exhorté le gouvernement à accepter tous les changements. Parmi ceux-ci, Jason Kenney, récemment élu premier ministre de l’Alberta et fervent détracteur du projet de loi, avait déclaré, dans une lettre au sénateur Harder : « Bien que nous demeurions préoccupés par son esprit général, nous croyons que le projet de loi C-69 ainsi amendé soit acceptable pour l’intérêt des Albertains47. »
Le 12 juin, la Chambre des communes a commencé l’étude des amendements du Sénat et, le 13 juin, elle a renvoyé un message au Sénat, qui contenait ses propres amendements. Dans son message, la Chambre des communes a accepté certains amendements du Sénat, en a rejeté d’autres et en a encore modifié certains. Devant l’acceptation partielle ou totale de près de 100 amendements apportés par le Sénat, certains sénateurs se sont dits satisfaits du nouveau projet de loi48. Le Sénat a commencé l’étude du message de la Chambre des communes le 17 juin 2019 et, le 20 juin 2019, il a choisi de ne pas insister sur les amendements et le projet de loi a cheminé vers la sanction royale.
Le cas du projet de loi C-69 soulève l’importante question de l’accessibilité du processus pour les parlementaires censés étudier ces amendements. Comme nous l’avons mentionné plus tôt, lorsqu’un message provenant du Sénat contient des amendements, le Sénat renvoie également le projet de loi. Pour pouvoir lire le message, les députés ont besoin de deux ou trois choses. Tout d’abord, ils ont besoin du message qui contient tous les amendements apportés par le Sénat. Ensuite, ils ont besoin du projet de loi à l’étude, tel qu’adopté par la Chambre des communes. Enfin, dans le cas où le projet de loi à l’étude modifie une loi existante, ils ont besoin du texte législatif original. Par ailleurs, ils doivent faire le suivi entre l’amendement contenu dans le message du Sénat et le projet de loi modificatif ou original.
Ce processus exige beaucoup de temps et de connaissances techniques. Dans le cas du projet de loi C-69, les députés disposaient d’environ six jours pour étudier plus de 180 amendements proposés par le Sénat. Les sénateurs, une fois le projet de loi renvoyé par la Chambre des communes, disposaient de trois jours pour étudier le message avant le début des discussions. Compte tenu des délais serrés, de la complexité de la législation et de ses amendements, on serait en droit de se demander si les sénateurs et les députés se soucient de savoir si le processus actuel leur fournit l’information nécessaire pour qu’ils soient satisfaits de la décision qu’on leur a demandé de prendre.
Les amendements corrélatifs
Comme nous l’avons vu, la Chambre des communes impose des limites strictes sur les types d’amendements que les députés peuvent proposer en réponse à un message du Sénat. Cela dit, il une « zone grise » demeure : les amendements corrélatifs. Les amendements corrélatifs ont lieu lorsqu’une partie d’un projet de loi doit être amendée en conséquence d’un autre amendement. Par exemple, pour assurer la cohérence du texte législatif dont l’article 3 est amendé, il faut aussi amender l’article 5. Si le recours aux amendements corrélatifs fait partie du processus législatif, il représente un problème intéressant pour la Chambre des communes dans le cas des amendements adoptés par le Sénat.
Comme nous l’avons mentionné, la Chambre des communes exige que la motion déposée pour répondre aux amendements apportés par le Sénat ne porte que sur les parties de la loi traitées dans le message. Toutefois, que se passerait-il si la Chambre des communes devait inclure un amendement corrélatif en conséquence d’un amendement proposé par le Sénat, ou inclure un amendement corrélatif en conséquence de l’un de ses propres amendements? En entrevue, une personne a affirmé, dans le cas de modifications corrélatives :
Si une telle chose devait se produire, même si je crois que ce serait un peu étrange, mais si une telle chose devait se produire, il serait possible d’ouvrir un amendement ou un article du projet de loi aux fins d’y insérer le renvoi. Ce n’est rien de substantiel49.
Une autre personne a ajouté :
« Cela arrive parfois dans une motion du gouvernement en conséquence de l’amendement ٤ [scénario hypothétique] qui propose l’amendement suivant. Maintenant, en ce qui consiste à savoir à quel point cette conséquence est claire, il y a de la place pour des arguments procéduraux sur la question. J’ai tendance à être d’accord : nous sommes plutôt stricts en ce qui a trait à la portée et à la pertinence des amendements du Sénat. Ça n’arrive donc pas souvent. Une fois de plus, l’idée est que, pendant l’approfondissement d’un projet de loi, si vous souhaitez ajouter quelque chose de nouveau, tout à coup la table de ping-pong s’élargit, et vous ne voulez pas que cela se poursuive indéfiniment50. »
Une situation semblable s’est produite dans le cadre du projet de loi C-69. Dans sa motion répondant aux quelque 180 amendements du Sénat, la Chambre des communes en a amendé certains. Dans certains cas, en raison de ces amendements, elle devait également modifier d’autres articles du projet de loi. Par exemple, dans sa motion, le gouvernement a proposé certains amendements sous la forme suivante : « En conséquence de l’amendement 1af) (ii), la Chambre propose d’ajouter l’amendement suivant51. »
Toutefois, si l’on examine l’amendement corrélatif proposé, on constate qu’il traite d’un article du projet de loi inclus dans le message du Sénat, mais qu’il ne modifie pas la même partie de cet article ni le même objet. Cela soulève une importante question quant aux critères qui, le cas échéant, permettront de déterminer si un tel amendement constitue un amendement technique ou un amendement de fond, ce qui consiste à traiter une question qui n’est pas traitée dans le message du Sénat. En outre, on peut facilement imaginer qu’un amendement puisse sembler technique, comme l’ajout d’une virgule, alors qu’il change en fait le sens d’une phrase et constitue donc un amendement de fond.
Conclusion
Comme l’illustre cet article, le nombre accru de messages au cours de la 42e législature souligne la nécessité de mieux comprendre la façon dont les Chambres résolvent leurs désaccords législatifs. Les Chambres ont une compréhension similaire de ce qu’elles visent par leur traitement des amendements de l’autre Chambre : la portée du débat doit être restreinte et concentrée sur les différences ou les éléments de désaccord et il ne s’agit pas de rouvrir des questions déjà convenues. Toutefois, chaque Chambre a adopté une approche unique en la matière. L’approche du Sénat est plus large, ce qui permet des discussions de plus grande portée qu’à la Chambre des communes, les sénateurs disposant de plus souplesse dans leur réponse à un message d’amendement. Même si le Sénat envisage la question de la pertinence, il adopte une approche plus large de ce qu’il considère comme étant pertinent, et donc des types d’amendements recevables. La Chambre des communes, en revanche, a une approche plus restrictive, ce qui limite davantage la capacité des députés à discuter de nouvelles idées à cette étape.
De nombreuses questions demeurent sans réponse. Ce manque de clarté pourrait causer des difficultés à l’avenir. Par exemple, la Chambre des communes devra clarifier comment elle déterminera si un amendement, en lui-même ou sous la forme d’un amendement constitutif, est recevable même lorsqu’il porte sur une partie du projet de loi qui n’est pas traitée dans le message du Sénat. Comme nous sommes susceptibles d’assister à un nombre élevé de « parties de pingpong » entre les Chambres, il sera important que tous les parlementaires connaissent le détail de cette procédure afin de pleinement participer au processus. Il serait utile que les comités du Sénat et de la Chambre des communes qui traitent de la procédure approfondissent ces questions.
Notes
1 JOYAL, Serge. « Introduction », publié sous la direction de Serge Joyal, Protecting Canadian Democracy: The Senate You Never Knew, Montréal, McGill-Queen’s University Press, 2003.
2 BOUTILIER, Alex. « Unpredictable Senate causing trouble for Trudeau’s agenda, documents show », Toronto Star, 23 avril 2017, en ligne :
3 INSTITUT DE RECHERCHE EN POLITIQUES PUBLIQUES. « Le renouvellement du Sénat du Canada : poursuivre dans quelle voie? », 21 février 2019, p. 9, en ligne :
4 STOS, Will. « Groupe canadien d’étude des parlements: Le nouveau Sénat », Revue parlementaire canadienne, 40:4, 2017.
5 FORTUNATO, David, Thomas KÖNIG et Sven-Oliver PROKSCH. « Government Agenda-Setting and Bicameral Conflict Resolution », Political Research Quarterly, vol. 66, no 4 (2013), p. 948.
6 BOSC, Marc et André GAGNON. La procédure et les usages de la Chambre des communes, 3e éd., Cowansville, Yvon Blais, 2017, p. 797.
7 Ibid., p. 796; HAYS, Dan. « Insuffler une nouvelle vie aux conférences », Revue parlementaire canadienne, vol. 31, no 3 (2008).
8 SENAT DU CANADA. La procédure du Sénat en pratique, juin 2015, p. 79.
9 Supra, note 6, p. 794.
10 Supra, note 8, p. 149.
11 SENAT DU CANADA. Journaux du Sénat, 42e législature, 1re session (11 avril 2019), p. 4540.
12 SENAT DU CANADA. Débats du Sénat, 42e législature, 1re session, vol. 150 (11 avril 2019), p. 7850 (l’hon. Yonah Martin).
13 Le Sénat peut aussi décider d’inclure des recommandations ou des commentaires du comité qui a étudié le projet de loi, même si ce dernier n’y a pas apporté d’amendements. Voir supra, note 6, p. 794. Par exemple, le 23 janvier 1990, la Chambre des communes a reçu un message indiquant que le Sénat avait adopté le projet de loi C 3, Loi constituant le ministère de l’Industrie, des Sciences et de la Technologie, abrogeant la Loi sur le ministère de l’Expansion industrielle régionale et modifiant certaines lois en conséquence, sans amendement. Toutefois, dans le message du Sénat, « IL [AVAIT] AUSSI ÉTÉ ORDONNÉ : Que le message qui doit être transmis à la Chambre des communes pour l’informer que le Sénat a adopté le projet de loi C-3, contienne les observations et recommandations incluses dans le huitième rapport du comité sénatorial permanent des sciences et de la technologie, en date du 12 décembre 1989, dont voici le texte[.] » CHAMBRE DES COMMUNES. Journaux, 34e législature, 2e session, vol. 131 (23 janvier 1990), p. 1091.
14 Si le Sénat ne propose aucun amendement, il envoie un message à la Chambre des communes pour l’informer qu’il a adopté le projet de loi sans amendement.
15 Les modifications grossoyées traduisent le message en « langage législatif » et indiquent aux rédacteurs législatifs comment intégrer les modifications au projet de loi.
16 CHAMBRE DES COMMUNES. Feuilleton et Feuilleton des Avis, 42e législature, 1re session, no 427, 5 juin 2019, p. XV.
17 Supra, note 6, p. 749.
18 Entrevue avec un agent de procédure de la Chambre des communes, 7 juin 2019, Ottawa, Canada.
19 Ibid.
20 Entrevue avec le sénateur Harder, 7 juin 2019, Ottawa, Canada.
21 Dans le cas des projets de loi d’initiative parlementaire, il revient au parrain de la motion de présenter l’avis de la motion.
22 CHAMBRE DES COMMUNES. Journaux, 42e législature, 1re session, no 435, 17 juin 2019, p. 5647.
23 Supra, note 6, p. 795.
24 Ibid.
25 Par exemple, une journée a suffi dans le cas du projet de loi C-14, Loi modifiant le Code criminel et apportant des modifications connexes à d’autres lois (aide médicale à mourir). Le Sénat a envoyé son message le 15 juin 2016 et la Chambre des communes a étudié les amendements le 16 juin 2016. Par contre, cela a pris près d’un an dans le cas du projet de loi C-7, Loi modifiant la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, la Loi sur la Commission des relations de travail et de l’emploi dans la fonction publique et d’autres lois et comportant d’autres mesures. Le Sénat a envoyé un message le 21 juin 2016 et la Chambre des communes a examiné les amendements le 12 mai 2017, presque un an plus tard.
26 Supra, note 8, p. 150; Règlement du Sénat du Canada, par. 16-3 (3) : « Le Sénat confie à un comité la rédaction de l’exposé des motifs. » Le Sénat a insisté sur les amendements qu’il avait apportés au projet de loi C-49, Loi sur la modernisation des transports, une première en 12 ans. Voir TASKER, John Paul. « Senate rejects Commons’ transportation bill C-49 for 2nd time », CBC News, 9 mai 2018, en ligne :
27 BACH, Stanley. « Germaneness Rules and Bicameral Relations in the U.S. Congress », Legislative Studies Quarterly, vol. 7, no 3 (1982), p. 342.
28 Austen, Ian. « Justin Trudeau Seeks to Legalize Assisted Suicide in Canada », New York Times, 15 avril 2016, en ligne :
29 SENAT DU CANADA. Débats du Sénat, 42e législature, 1re session, vol. 150 (17 juin 2016), p. 1216 (l’honorable Serge Joyal).
30 SENAT DU CANADA. Débats du Sénat, 42e législature, 1re session, vol. 150 (17 juin 2016), p. 1217 (l’honorable Peter Harder).
31 SENAT DU CANADA. Débats du Sénat, 42e législature, 1re session, vol. 150 (17 juin 2016), p. 1220 (l’honorable Président).
32 Projet de loi S-3, Loi modifiant la Loi sur les Indiens (élimination des iniquités fondées sur le sexe en matière d’inscription), 42e législature, 1re session, 2017 (tel qu’adopté par le Sénat le 1er juin 2017).
33 CHAMBRE DES COMMUNES. Débats de la Chambre des communes, 42E législature, 1re session, vol. 148 (29 novembre 2017), p. 15752 (l’honorable Anthony Rota).
34 Descheneaux c. Canada (Procureur général), 2015 QCCS 3555.
35 CBC NEWS, « Quebec Superior Court grants extension for update to “discriminatory” Indian Act », 26 janvier 2017, en ligne :
36 CANADA. Services aux autochtones Canada, Réponse du gouvernement du Canada à la décision Descheneaux, en ligne :
37 ZILIO, Michelle. « Quebec Superior Court blocks extension to fix discrimination in Indian Act », Globe and Mail, 29 juin 2017), en ligne :
38 Procureure générale du Canada c. Descheneaux, 2017 QCCA 1238.
39 Par exemple, la Chambre des communes pourrait, à l’unanimité, rejeter son propre règlement. Toutefois, à moins qu’elle ne le fasse chaque fois, son règlement demeurera moins souple que celui du Sénat.
40 OLSZYNSKI, Martin. « Proposed Bill C-69 amendments undermine science », Options politiques, 27 mai 2019, en ligne_:
41 Loi édictant la Loi sur l’évaluation d’impact et la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie, modifiant la Loi sur la protection de la navigation et apportant des modifications corrélatives à d’autres lois, 2019, chap. 28.
42 Renommée Loi sur les eaux navigables canadiennes dans le projet de loi C-69.
43 CHAMBRE DES COMMUNES. Débats de la Chambre des communes, 42e législature, 1re session, vol. 148, 14 février 2018, p. 17204 (l’honorable Catherine McKenna).
44 SESKUS, Tony. « Senate roadshow stops in Alberta’s oil patch for feedback on impact-assessment bill », CBC News, 9 avril 2019, en ligne :
45 AKIN, David. « In “urgent letter,” 6 premiers tell Trudeau national unity would be threatened if bills C-49, C-69 become law », Global News, 10 juin 2019, en ligne :
46 SENAT DU CANADA. Comité sénatorial permanent de l’énergie, de l’environnement et des ressources naturelles, 42e législature, 1re session, fascicule no 70, Témoignages du 13 mai 2019; voir également Témoignages du 16 mai 2019.
47 TASKER, John Paul, « Jason Kenney now says Alberta can live with amended C-69 environmental assessment bill », CBC News, 23 mai 2019, en ligne :
48 HEYDARI, Anis. « Changes to Bill C-69 “unprecedented” says Alberta senator, but energy industry isn’t placated »,
49 CBC News, 13 juin 2019, en ligne :
50 Entrevue avec un agent de procédure de la Chambre des communes, 7 juin 2019, Ottawa, Canada.
51 Ibid.
52 CHAMBRE DES COMMUNES. Feuilleton et Feuilleton des Avis, 42e législature, 1re session, no 432 (12 juin 2019), p. X.