Gouvernance organisationnelle au sein des institutions parlementaires : un cadre avant tout

L’Assemblée législative de la Colombie-Britannique a créé ce que l’on croit être le premier cadre de gouvernance d’une institution parlementaire; il s’agit certainement du premier du genre au Canada. Ce guide faisant autorité décrit le cadre, les processus et les pratiques à l’appui de la bonne gouvernance dans le contexte parlementaire très particulier. Dans cet article, l’auteur explique pourquoi le cadre a été établi, et décrit en détail les principes qui le sous-tendent et sa structure générale. Il conclut en indiquant que lorsque les parlements sont proactifs dans l’établissement et le maintien de la bonne gouvernance interne, ils suscitent la confiance du public à l’égard de ces institutions.

Artour Sogomonian

Préambule

De temps à autre, les institutions parlementaires traversent une période de réformes importantes – parfois procédurales, parfois administratives. L’Assemblée législative de la Colombie-Britannique ne fait pas exception. De telles transformations sont nécessaires à toute institution pour se moderniser, et répondre à l’évolution des besoins et des attentes.

À la fin de 2018, l’Assemblée législative de la Colombie-Britannique a entrepris un processus de réformes administratives, qui se poursuit encore aujourd’hui. Ce processus a été déclenché par des événements qui ont ébranlé la confiance du public envers l’institution. Le besoin de renforcer les processus de gouvernance s’est imposé. Il était nécessaire, au sein de l’organisation, de définir clairement les rôles, les responsabilités, les pouvoirs, les voies hiérarchiques et les pratiques qui permettraient d’assurer la certitude des structures administratives au sein de l’Assemblée législative, ainsi que la certitude du processus décisionnel.

Un travail considérable dans l’ensemble de l’organisation a abouti à la production du Cadre de gouvernance de l’Assemblée législative. Ce document est considéré comme le premier du genre dans une institution parlementaire, certainement au Canada. Il sert de guide faisant autorité et décrivant le cadre, les processus et les pratiques à l’appui d’une bonne gouvernance. Le Cadre de gouvernance de l’Assemblée législative a été adopté à l’unanimité par le Comité de gestion de l’Assemblée législative, le conseil de gouvernance parlementaire statutaire multipartite, le 31 janvier 2022.

Pourquoi la bonne gouvernance est-elle importante?

La bonne gouvernance dans le secteur public favorise une prise de décisions plus éclairée et à plus long terme, ainsi que l’utilisation efficace des ressources. Elle renforce la responsabilisation à l’égard de l’intendance de ces ressources. […] Une bonne gouvernance peut améliorer le leadership, la gestion et la surveillance de l’organisation, ce qui se traduit par des interventions plus efficaces et, en fin de compte, par de meilleurs résultats.

Ces objectifs s’appliquent également dans un contexte parlementaire. L’entité chargée de la gouvernance ne doit pas seulement se préoccuper de la façon dont les structures administratives soutiennent les députés dans l’exécution de leurs devoirs constitutionnels et leur permettent de mieux assumer ces responsabilités, mais aussi de leur capacité de soutenir les processus attendus au sein d’une organisation moderne. Cet aspect est particulièrement important lorsque l’institution est financée à même les fonds publics.

Pourquoi un cadre de gouvernance?

Le Cadre de gouvernance de l’Assemblée législative a été préparé à l’intention des députés de l’Assemblée législative pour servir de guide faisant autorité à la structure de gouvernance en vertu de laquelle l’Assemblée législative s’acquitte de ses responsabilités administratives et financières. Un bon système de gouvernance comporte plusieurs éléments, notamment des attentes, une hiérarchie des responsabilités et des objectifs clairs, et doit faire preuve de transparence dans l’application et le respect des règles. Dans ce contexte, comme il a été mentionné précédemment, le cadre de gouvernance clarifie les rôles, les responsabilités et les obligations redditionnelles à l’égard des diverses composantes de la hiérarchie fonctionnelle de la prise de décisions au sein de l’Assemblée législative en tant qu’entité, et entre elles. Le cadre de gouvernance établit également les processus et les pratiques qui favorisent la bonne gouvernance au sein de l’Assemblée législative.

L’Assemblée législative est au cœur de la démocratie parlementaire dans la province. Les Britanno-Colombiens s’attendent à ce que l’institution soit un modèle de bonne gouvernance – un modèle qui préserve leur confiance dans l’institution et ses pratiques opérationnelles. Mais l’environnement de l’Assemblée législative est complexe; c’est là où plusieurs groupes se croisent et fonctionnent selon une autonomie partielle ou entière, y compris les caucus, les bureaux législatifs, les bureaux de circonscription et l’administration de l’Assemblée législative.

Le Cadre de gouvernance de l’Assemblée législative reconnaît fondamentalement cette réalité, et vise à établir une structure qui concilie les réalités de cet environnement avec les pratiques exemplaires, les obligations professionnelles, les exigences relatives à la prestation de services à multiples facettes, la gestion des risques, la responsabilité financière, et les attentes en matière de responsabilisation et de transparence. Le Cadre de gouvernance de l’Assemblée législative tient compte de la nature de notre environnement parlementaire, mais il est fondé sur les pratiques exemplaires de gouvernance publiées par des organisations réputées en Colombie-Britannique, au Canada et ailleurs.

L’Assemblée législative : institution ou organisation

Pour comprendre la structure de gouvernance de l’Assemblée législative, il faut d’abord comprendre la distinction entre l’Assemblée législative en tant qu’institution et l’Assemblée législative en tant qu’organisation. Par souci de clarté, il n’y a qu’une seule entité constitutionnelle : l’Assemblée législative de la Colombie-Britannique.

L’Assemblée législative en tant qu’institution désigne le groupe de 87 députés élus démocratiquement, constitué en vertu de la Constitution Act de la province (R.S.B.C. 1996, ch. 66), qui tire son autorité de la Loi constitutionnelle de 1867 (30 et 31 Victoria, ch. 3 [R.-U.], anciennement l’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867). En tant qu’institution, l’Assemblée législative est l’autorité législative suprême en Colombie-Britannique. Elle est le cœur de la démocratie parlementaire de la Colombie-Britannique, permettant à ses députés d’assumer leurs responsabilités en matière de législation, examinant le pouvoir exécutif du gouvernement et représentant les intérêts des Britanno-Colombiens. Les travaux de l’Assemblée législative, en sa qualité d’institution, sont fondés sur le système parlementaire de Westminster, et sont régis par des dispositions constitutionnelles et législatives ainsi que par les Standing Orders of the Legislative Assembly of British Columbia (le « Règlement de l’Assemblée législative de la Colombie-Britannique »).

L’Assemblée législative en tant qu’organisation désigne les structures administratives qui sont en place pour appuyer le fonctionnement de l’Assemblée législative en tant qu’institution. Toutes les structures administratives qui existent à l’Assemblée législative font partie de l’Assemblée législative en tant qu’organisation. Il existe des différences distinctes entre ces deux identificateurs, et les questions organisationnelles sont assujetties à la surveillance et à l’orientation du Comité de gestion de l’Assemblée législative. Le Comité de gestion de l’Assemblée législative n’a aucun pouvoir ni surveillance sur la conduite des affaires parlementaires entreprises par l’Assemblée législative ou par ses comités parlementaires. Elle joue toutefois un rôle habilitant essentiel pour s’assurer que les députés de l’Assemblée législative sont en mesure de s’acquitter efficacement de leurs fonctions en étant dotés des ressources, des mesures de soutien et des services appropriés.

Le Cadre de gouvernance de l’Assemblée législative ne s’applique qu’à l’Assemblée législative en tant qu’organisation, bien qu’il faille reconnaître que les questions et les décisions organisationnelles régies par le cadre de gouvernance peuvent avoir une incidence sur l’institution, principalement sur sa réputation. Par conséquent, le cadre de gouvernance est pertinent aux fonctions et aux travaux du Comité de gestion de l’Assemblée législative ainsi qu’aux structures administratives qu’il supervise. Le cadre de gouvernance ne s’applique pas aux affaires parlementaires entreprises par l’Assemblée législative et ses comités parlementaires, et n’a aucune incidence sur celles-ci.

Réglementation des affaires internes de l’Assemblée législative

L’un des privilèges parlementaires dont jouit l’Assemblée législative est le droit à une réglementation indépendante de ses affaires internes. Pour s’acquitter de ses responsabilités constitutionnelles nécessaires, l’Assemblée législative, par l’entremise de son président, détient et exerce une compétence exclusive sur ses délibérations, sa gouvernance, ses prises de décision et ses prémisses. L’Assemblée législative, par délégation législative au Comité de gestion de l’Assemblée législative, élabore et adopte, entre autres, les politiques et les pratiques financières et administratives qui régissent l’organisme.

Comme Joseph Maingot le fait remarquer dans Parliamentary Immunity in Canada : [traduction] « Le privilège de contrôler ses propres affaires et délibérations est l’un des attributs les plus importants d’une institution législative indépendante. » Les structures de gouvernance au sein d’une institution parlementaire doivent tenir rigoureusement compte de cette réalité unique afin de préserver l’indépendance de l’Assemblée législative en tant qu’organe législatif du gouvernement.

La gouvernance dans une institution parlementaire

Beaucoup a été fait pour élaborer des pratiques et des principes adéquats de gouvernance ministérielle dans le secteur public. Cependant, il existe peu d’expertise sur ce à quoi ressemble une bonne gouvernance « ministérielle » ou « organisationnelle » dans la nature particulière d’un environnement parlementaire. Les principes généraux s’appliquent et forment le cœur du contenu du Cadre de gouvernance de l’Assemblée législative, qui se veut un document évolutif, sujet à examen et à révision périodiques. À cet égard, l’Assemblée législative de la Colombie-Britannique s’est engagée à être un chef de file.

La gouvernance dans un environnement parlementaire est unique pour plusieurs raisons. En Colombie-Britannique, la composition du Comité de gestion de l’Assemblée législative est établie dans la loi et les membres proviennent de chaque caucus où ils jouent un rôle parlementaire (leader à la Chambre, président du caucus, etc.). Par conséquent, les personnes chargées collectivement de la surveillance – c.à-d. les membres du Comité – deviennent membres en raison de leur nomination à un rôle parlementaire et, à ce titre, ne sont pas nécessairement au fait de ce qu’impliquent la gouvernance parlementaire et le rôle de surveillance du Comité. Le Cadre de gouvernance de l’Assemblée législative est donc un outil important qui permet aux membres du Comité de mieux comprendre les divers rôles et responsabilités au sein de la structure de gouvernance de l’Assemblée législative.

Deuxièmement, la gouvernance dans un environnement parlementaire est unique parce que le Comité de gestion de l’Assemblée législative ne fonctionne pas comme un organe de gouvernance typique. L’Assemblée législative n’est pas une société et ne fonctionne pas comme une société. Fondamentalement, il s’agit d’une institution parlementaire, intrinsèquement publique, qui doit s’efforcer de maintenir la confiance du public dans ses activités. De plus, de nombreuses décisions administratives et gestionnelles sont prises quotidiennement par différents groupes au sein de l’organisme : les députés eux-mêmes (dans le contexte de leurs activités autonomes à leur bureau de circonscription et, le cas échéant, au bureau législatif); les députés et le personnel du caucus (dans le contexte de leurs activités autonomes au caucus); et le président de l’Assemblée législative, le greffier de l’Assemblée législative et les dirigeants et la direction de l’administration de l’Assemblée législative (dans le contexte des activités de l’administration de l’Assemblée législative). Ces décisions sont assujetties aux paramètres, aux politiques et aux directives établis et émis par le Comité.

Troisièmement, les membres du Comité de gestion de l’Assemblée législative sont eux-mêmes souvent assujettis aux décisions prises par le Comité, en tant que députés individuels. Cela découle du principe fondamental et intrinsèque de la préservation de l’indépendance de l’organe législatif du gouvernement, selon lequel l’Assemblée législative a le droit de se gouverner elle-même et de déterminer son fonctionnement – et cela s’applique aux fonctions administratives habilitantes qui appuient les députés dans l’exercice de leurs fonctions. Mais ce modèle peut présenter des difficultés, en particulier en ce qui concerne la surveillance indépendante des dépenses et des ressources des membres qui sont habituellement offertes par un conseil de gouvernance. À cet égard, l’Assemblée législative n’est pas la seule; presque tous les parlements du Commonwealth utilisent un tel modèle. Cependant, l’Assemblée législative croit fermement qu’il est possible d’établir des procédures et des mécanismes robustes pour veiller à ce que les principes de bonne gouvernance soient respectés dans l’environnement parlementaire unique, ce que fait le Cadre de gouvernance de l’Assemblée législative.

Quatrièmement, la gouvernance dans un environnement parlementaire est aussi unique parce que l’organe de gouvernance qu’est le Comité de gestion de l’Assemblée législative doit veiller à ce que l’autonomie et l’indépendance de l’Assemblée législative, en tant qu’organe législatif du gouvernement, soient maintenues et protégées.

Enfin, la gouvernance dans une institution parlementaire doit reconnaître la nature de la vie parlementaire et les principes qui s’y appliquent. Plus particulièrement :

un député a les droits, les immunités et l’indépendance constitutionnels applicables à sa charge et à l’exercice de ses fonctions parlementaires de député, à l’abri de toute ingérence ou intimidation;
les activités politiques sont inhérentes et essentielles aux fonctions parlementaires du député;
le député doit recevoir les ressources et les services sous réserve de la loi et à un niveau déterminé par le Comité de gestion de l’Assemblée législative qui lui permettent de s’acquitter efficacement de ses fonctions parlementaires;
le député jouit d’un pouvoir discrétionnaire absolu pour diriger et contrôler le travail exécuté en son nom par son personnel dans le cadre de ses fonctions parlementaires, sous réserve uniquement de la loi et des directives et politiques établies parle député jouit d’un pouvoir discrétionnaire absolu pour diriger et contrôler le travail exécuté en son nom par son personnel dans le cadre de ses fonctions parlementaires, sous réserve uniquement de la loi et des directives et politiques établies par : le Comité de gestion de l’Assemblée législative;
le Comité de gestion de l’Assemblée législative a compétence exclusive pour déterminer comment les ressources et les actifs de l’Assemblée législative sont affectés et utilisés, sous réserve de son autorité législative et de la loi.
Le Cadre de gouvernance de l’Assemblée législative est conçu en tenant compte de ces considérations. Sa structure ainsi que les processus et les pratiques qui y sont décrits sont conçus pour répondre adéquatement aux objectifs stratégiques et opérationnels de l’Assemblée législative et pour faciliter les prises de décision et la surveillance efficaces.

Principes de gouvernance

Une bonne gouvernance renforce le leadership, la gestion et la surveillance de l’organisme. Dans tout organisme, la gouvernance est exercée à différents niveaux, le plus souvent organisée entre la direction et un conseil ou un comité de surveillance. Les niveaux d’une structure de gouvernance sont complémentaires, mais jouent un rôle distinct et séparé afin de promouvoir l’objectivité dans la prise de décisions. Chaque niveau joue également un rôle distinct dans le respect des principes de gouvernance mentionnés ci-dessous, qui sont reflétés dans l’ensemble du Cadre de gouvernance de l’Assemblée législative.

En 2008, le Bureau du vérificateur général de la Colombie-Britannique a publié un rapport intitulé Public Sector Governance – A Guide to the Principles of Good Practice. Les principes énoncés dans ce rapport sont au cœur du Cadre de gouvernance de l’Assemblée législative; l’Assemblée législative a officiellement reconnu et accepté que le respect de ces principes est essentiel pour assurer une bonne gouvernance et soutenir le succès de l’organisme. À bien des égards, ces principes sont reflétés et intégrés dans les exigences normatives du Cadre de gouvernance de l’Assemblée législative. Comme on peut le lire dans le rapport [traduction] :

Cinq principes clés sous-tendent la bonne gouvernance. L’organisme qui pratique une bonne gouvernance est un organisme qui, en paroles et en actions, affiche toujours les qualités suivantes : reddition de comptes, leadership fort, intégrité, intendance et transparence.

La reddition de comptes est le processus par lequel les organismes du secteur public et leurs employés assument la responsabilité de leurs décisions et de leurs actions. Ils sont disposés à se soumettre à un examen minutieux garantissant qu’ils s’acquittent des responsabilités qui leur sont confiées, de la probité à l’éthique en passant par la mise en œuvre efficace et efficiente des programmes.

Un leadership fort se donne en exemple et est absolument essentiel pour que l’organisme entier adopte une bonne gouvernance. Les dirigeants du secteur public doivent non seulement afficher eux-mêmes un comportement éthique, mais aussi exiger que tout le personnel de l’organisme adopte un tel comportement et que chacun et chacune s’engagent à pratiquer une bonne gouvernance.

Agir avec intégrité signifie être impartial, éthique, et n’utiliser qu’à bon escient l’information et les ressources. Un organisme intègre maintient des normes élevées de propriété et de probité dans l’intendance des fonds publics. Pour ce faire, il met en place un cadre de contrôle efficace, respecte les lois, les règlements et les politiques applicables (p. ex. British Columbia Public Sector Values and Standard of Conduct [Valeurs et normes de conduite du secteur public de la Colombie-Britannique]) et inculque des normes élevées de professionnalisme à tous les niveaux de l’organisme. L’intégrité d’un organisme se reflète à la fois dans ses procédures décisionnelles et dans la qualité de ses rapports financiers et sur le rendement. Les British Columbia Public Service Values (Valeurs de la fonction publique de la Colombie-Britannique) placent l’intégrité au-dessus de toutes les autres valeurs.

L’intendance est le fait de s’occuper de quelque chose au nom d’autres personnes pour protéger ou améliorer sa durabilité. Dans le secteur public, il s’agit de la façon dont les fonctionnaires exercent leurs pouvoirs au nom du public qu’ils servent. Les ressources que les fonctionnaires utilisent sont détenues en fiducie; ce ne sont pas des ressources privées. Un organisme du secteur public fait preuve d’intendance en maintenant ou en améliorant sa capacité de servir le gouvernement et l’intérêt public à long terme. Cela s’applique à la viabilité financière et à la gestion efficiente et efficace des ressources, ainsi qu’au maintien de la confiance accordée à l’organisme.

La transparence est réalisée lorsque les actions de l’organisme sont disponibles aux fins d’examen. Cela signifie que les intervenants, le public et les employés ont accès à des renseignements complets, exacts et clairs sur les décisions de l’organisme. La bonne gouvernance exige la transparence afin que tous les acteurs puissent avoir confiance dans les processus décisionnels et les actions des organismes du secteur public.

Structure du Cadre de gouvernance de l’Assemblée législative

Le Cadre de gouvernance de l’Assemblée législative est divisé en plusieurs sections, chacune visant à aider le lecteur à mieux comprendre les structures et les activités administratives de l’organisation :

Introduction (énonce les questions décrites ci-dessus : objet; l’Assemblée législative en tant qu’institution ou organisation; la réglementation des affaires internes de l’Assemblée législative; la gouvernance dans une institution parlementaire; et les principes de gouvernance).

Cadre législatif — Comité de gestion de l’Assemblée législative (établit le cadre de gouvernance législatif, la composition et la présidence, ainsi que la relation avec l’Assemblée législative [contexte parlementaire]).

Structure organisationnelle (établit la structure organisationnelle, y compris les rôles des deux principaux titulaires de charge publique, soit le président de l’Assemblée législative et le greffier de l’Assemblée législative; les caucus; les bureaux législatifs des députés indépendants; les bureaux de circonscription; l’administration de l’Assemblée législative; Cabinet du premier ministre et cabinets des ministres).

Fonctions principales — Comité de gestion de l’Assemblée législative (établit les pouvoirs et les fonctions prévus par la loi; les fonctions générales; les fonctions stratégiques; les fonctions de contrôle interne et de rapport financier; les fonctions de gestion des risques; les fonctions liées à la conduite et au comportement éthique; les fonctions liées aux ressources humaines; et les fonctions parlementaires).

Rôles et responsabilités (énonce les principales responsabilités du Comité de gestion de l’Assemblée législative, notamment les responsabilités de surveillance et d’approbation; les principales responsabilités du président de l’Assemblée législative, notamment la collaboration avec la direction de l’administration de l’Assemblée législative, la gestion du Comité; et la représentation du Comité; les principales responsabilités du greffier de l’Assemblée législative, plus précisément à titre de premier dirigeant et de greffier du Comité; les principales responsabilités du Groupe de gestion du greffier [l’équipe de direction]; et les responsabilités en matière de sécurité dans la Cité législative).

Principaux processus à l’appui de la bonne gouvernance (établit les possibilités d’orientation et de perfectionnement pour les membres du Comité de gestion de l’Assemblée législative; la planification stratégique; la gestion des risques; le cadre stratégique; le système de contrôle interne; l’évaluation du rendement pour le greffier de l’Assemblée législative; l’examen du cadre de gouvernance; et un soutien connexe grâce à l’administration de l’Assemblée législative).

Délégation des pouvoirs (établit la délégation des pouvoirs au président de l’Assemblée législative, aux leaders parlementaires, au greffier de l’Assemblée législative, aux sous-comités consultatifs du Comité, pendant une période de dissolution de l’Assemblée législative, en situation d’urgence et en matière de finances).

Lignes directrices opérationnelles — Comité de gestion de l’Assemblée législative (établit les attentes quant à la façon d’agir dans l’intérêt supérieur de l’Assemblée législative; les attentes en matière de conduite des membres du Comité; le processus de traitement des demandes de renseignements; la correspondance avec le Comité; et la désignation du porte-parole du Comité).

Consultation et conseillers indépendants — Comité de gestion de l’Assemblée législative (énonce les consultations qui ont été entreprises par le Comité et qui peuvent l’être; et le rôle des conseillers indépendants [externes], notamment le vérificateur général de la Colombie-Britannique).

Sous-comités consultatifs et groupes de travail — Comité de gestion de l’Assemblée législative (établit la distinction entre les sous-comités consultatifs et les groupes de travail; donne un aperçu du sous-comité de l’administration et des opérations, du sous-comité des finances et de la vérification et du sous-comité de la sécurité, et énonce le mandat, le rôle de la gestion des risques, la délégation des pouvoirs, les réunions et la composition de chaque sous-comité consultatif).

Réunions — Comité de gestion de l’Assemblée législative (établit la fréquence des réunions et les présences; l’ordre du jour et les documents de réunion; les procès-verbaux; le quorum; les règles de délibération; les conflits d’intérêts; la substitution des membres; la présence d’autres députés de l’Assemblée législative; l’accès public aux délibérations; les délibérations à huis clos; et les décisions du Comité par courriel).

Conclusion

La bonne gouvernance est essentielle au maintien de la confiance dans toute organisation — et les institutions parlementaires ne font pas exception. En fait, elles devraient s’efforcer d’être des chefs de file dans ce domaine et s’assurer que les processus qui appuient une bonne gouvernance sont intégrés dans l’organisation et qu’ils sont financés adéquatement.

Chaque institution parlementaire possède sa propre culture et ses propres mécanismes de fonctionnement qui visent ultimement à mieux positionner l’institution et ses membres dans l’exercice efficace de leurs fonctions et responsabilités. Ces réalités doivent être appuyées par des processus et des pratiques qui assurent une gouvernance et une surveillance efficaces des activités administratives et financières de l’organisation. Le fait de documenter ces réalités de façon officielle, que ce soit dans un cadre de gouvernance, un manuel de fonctionnement ou un ensemble de politiques, est avantageux pour l’institution, car cela assure une certitude quant à son fonctionnement administratif et financier, ce qui, à son tour, maintient la confiance dans ces activités.

Toutes les institutions parlementaires devraient mener des travaux proactifs dans ce domaine, non seulement pour documenter ces structures, mais aussi pour examiner et réviser activement la documentation afin d’en assurer la nature dynamique et de refléter l’évolution de l’organisation. À une époque où la confiance du public à l’égard de nos institutions dirigeantes semble s’effriter, c’est un petit pas qui peut être réalisé pour établir la confiance et, au bout du compte, positionner l’organisation pour qu’elle réussisse.

Notes

1 International Federation of Accountants et The Chartered Institute of Public Finance and Accountancy, Cadre international de bonne gouvernance dans le secteur public, juillet 2014, p. 6 [Traduction].

2 Joseph Maingot, Parliamentary Immunity in Canada, LexisNexis, Toronto, 2016, p. 166.

3 Ces principes sont énoncés dans le Règlement administratif du Sénat (Sénat du Canada) et ont été adoptés par l’Assemblée législative de la Colombie-Britannique en raison de leur applicabilité.

4 Vérificateur général de la Colombie-Britannique, Public Sector Governance: A Guide to the Principles of Good Practice, décembre 2008, p. 6-7.