Gouverner par bâillon : l’utilisation accrue de l’attribution de temps à la Chambre des communes de 1971 à 2021
Dans son numéro de l’hiver 2000-2001, la Revue parlementaire canadienne a publié une première étude sur le recours à l’article 78 du Règlement (communément appelé l’« attribution de temps ») à la Chambre des communes. Cette étude, qui est intitulée « Un bâillonnement à la démocratie ou une gestion efficace du temps? L’attribution de temps à la Chambre des communes », retrace le recours à l’attribution de temps de décembre 1971 à juin 2000. Le présent article du même auteur fournit une mise à jour sur l’utilisation de l’attribution de temps au cours des deux décennies suivantes, qui couvrent la période allant de la 28e législature (1968-1971) à la 43e législature (2019-2021).
Yves Y. Pelletier
La centralisation des pouvoirs politiques au sein des membres hauts placés du personnel du Cabinet du premier ministre et des organismes centraux du gouvernement fédéral ne peut expliquer en soi le déclin du rôle législatif des parlementaires canadiens. En fait, les changements apportés au Règlement de la Chambre des communes par les députés au fil des ans ont réduit la possibilité que des députés puissent influencer la formulation finale des projets de loi d’initiative ministérielle. Avec l’intervention croissante du gouvernement du Canada dans la nouvelle économie de l’après-guerre, les organisations, les initiatives et les mesures ministérielles se sont multipliées rapidement, ce qui a augmenté davantage le travail en Chambre. Par conséquent, il a été nécessaire d’adopter des mécanismes pour régir la gestion temporelle des débats sur chaque projet de loi d’initiative ministérielle afin qu’une décision finale soit prise dans un délai raisonnable. Il fallait atteindre un équilibre entre le droit de parler pendant une durée convenable et le droit du Parlement de prendre des décisions. Étant donné que le recours aux motions de clôture brise cet équilibre, la Chambre des communes a adopté en 1971 une nouvelle procédure visant à permettre l’attribution d’une période fixe pour un débat. En date de 2001, la Chambre des communes avait adopté 150 motions d’attribution de temps. Au cours des deux décennies suivantes, ce nombre a plus que doublé. À la fin de la 43e législature (J. Trudeau, 2019-2020), 331 motions d’attribution de temps avaient été adoptées. Le présent article examine l’utilisation des motions d’attribution de temps et détermine les gouvernements de la 28e législature (P. Trudeau, 1968-1972) à la ٤٣e législature (J. Trudeau, 2019-2021) qui ont le plus souvent recouru à cet article du Règlement en comparant le nombre de fois que l’article a été utilisé au nombre de sièges détenus par le gouvernement, de jours de séances et de projets de loi présentés et adoptés au cours de chaque législature.
Vers l’attribution de temps
L’adoption d’un projet de loi en 1956 visant le financement public d’un pipeline par une entreprise appartenant en partie à des intérêts américains a créé un précédent dans l’histoire parlementaire canadienne. Le gouvernement St-Laurent, profitant de sa majorité à la Chambre des communes pour imposer la clôture à chaque étape du projet de loi, en a assuré l’adoption en moins de 15 jours. S’étant vu retirer son droit de parole à chaque étape, le député conservateur Donald Fleming a déclaré ce qui suit : « [L]a Chambre des communes a été bâillonnée et ligotée par un gouvernement despotique. [V]ous [le gouvernement] sabotez les institutions qui ont su être les bastions de la liberté démocratique et foulez aux pieds les droits de la minorité de la Chambre […] Ce stratagème n’a jamais vu le jour dans une mentalité démocratique1. » L’adoption de ce projet de loi, ainsi que la réaction vigoureuse des parlementaires non ministériels et du public qui s’ensuivit, ont suscité une répugnance durable au recours à la motion de clôture. De plus, la décision du gouvernement Pearson de clôturer le débat sur le drapeau canadien en 1964 a renforcé le besoin d’adopter un nouvel article de gestion temporelle moins sévère que celui de la clôture.
De 1964 à 1969, la Chambre des communes a modernisé son Règlement en adoptant de nouveaux articles pour une période d’essai afin de trouver un autre mode de gestion de son temps. Plusieurs comités de procédure se sont penchés sur la question, mais en l’absence d’une décision unanime, ils ont accepté le principe selon lequel le Règlement de la Chambre des communes ne peut être modifié qu’avec le consentement unanime des députés. En juin 1969, au cours de la 28e législature (P. Trudeau, 19681972), la majorité ministérielle d’un nouveau comité de procédure a proposé à la Chambre des communes trois nouvelles façons de recourir à l’attribution de temps. Le paragraphe 78(1) permettrait d’attribuer une période de temps précise lorsqu’il « existe un accord entre les représentants de tous les partis »; le paragraphe ٧٨(٢) s’appliquerait lorsque « la majorité des représentants des divers partis ont convenu de l’attribution proposée de jours ou d’heures »; le paragraphe 78(3), le plus contentieux des trois, permettrait à un ministre de proposer une motion d’attribution lorsqu’il n’a « pas été possible d’en arriver à un accord, en vertu des dispositions des [paragraphes (1) ou (2)]2 ». Même si les partis d’opposition ont appuyé les deux premières recommandations du rapport, le paragraphe 78(3) a été adopté par le comité à la suite d’un vote qui a opposé les députés du gouvernement à ceux de l’opposition et qui a fait du paragraphe 78(3) la volonté exclusive du gouvernement.
Après un long débat et une journée avant l’ajournement des travaux de la Chambre des communes pour l’été de 1969, le gouvernement Trudeau a invoqué la clôture au débat. En réponse à cette motion, le chef du Parti progressiste-conservateur, Robert Stanfield, a dit ceci :
Le recours à la règle de clôture pour faire adopter des modifications au Règlement contre le gré de tous et de chacun des députés de l’opposition est évidemment une circonstance aggravante et cette façon de faire est tellement étrangère à la tradition de la Chambre qu’elle constitue une atteinte aux privilèges. Si on peut modifier le Règlement dans ces circonstances, si on peut invoquer la règle de clôture pour le faire et pour changer de façon essentielle la nature et le rôle même de la Chambre des communes, la démocratie et la liberté sont vraiment dans un bien triste état.3
Durant ce bref débat, l’opposition a fait valoir d’une même voix que la procédure parlementaire devait assurer un privilège égal à tous les partis pendant un débat restreint et que les modifications au Règlement devaient découler d’un consensus. Se portant à la défense de son gouvernement, M. Trudeau a dressé la liste des réformes parlementaires que celui-ci avait mises en place depuis l’élection de 1968, comme le financement d’un service de recherche pour l’opposition et l’établissement de journées de l’opposition. Dans le contexte du remplacement d’une mesure chancelante et parfois inefficace, M. Trudeau a posé la question suivante : « Est-ce là le comportement d’un gouvernement qui veut […] bâillonner l’opposition4? » Malgré une dernière tentative par l’opposition de renvoyer au comité le paragraphe 78(3) avec instructions de le modifier, la Chambre des communes est passée au vote le 24 juillet 1969. À ١ h ٥٠ du matin, après une journée complète de débat, elle s’est prononcée pour l’adoption du rapport du comité de procédure par un résultat de 142 à 84. Ironiquement, l’attribution de temps a été adoptée au moyen d’une motion de clôture, soit la procédure même qu’elle était censée remplacer5.
La première mise en œuvre de l’article 78
Un précédent important a été créé à la séance du 1er décembre 1971 : l’introduction de la première motion d’attribution de temps. Le projet de loi C259, Loi de l’impôt sur le revenu, qui était un projet de loi fiscal volumineux de 707 pages, et les 97 amendements proposés par l’opposition étaient à l’étude et ont été débattus en comité plénier pendant plus de 25 jours. Les 2 et 14 décembre 1971, la Chambre des communes a adopté deux motions d’attribution de temps en vertu du paragraphe 78(3) du Règlement, qui ont imposé une limite de quatre jours pour l’achèvement du débat en comité plénier et une limite de trois jours pour son achèvement à l’étape de la troisième lecture. Le président du Conseil privé, Allan MacEachen, et le ministre de la Justice, John Turner, ont appuyé le recours à ce paragraphe afin de permettre au gouvernement de prendre ses responsabilités et à la Chambre de prendre les siennes en se prononçant sur le projet de loi.
Pour sa part, l’opposition a qualifié la première mise en œuvre du paragraphe 78(3) controversé du Règlement de démarche antidémocratique et d’aventure dans l’inconnu en raison « [d]es dangers, [d]es déviations, [d]es traquenards et [d]es écueils que comportent l’article [٧٨] du Règlement6 ». Par l’intermédiaire de son débat désapprobateur, l’opposition a attaqué vivement le gouvernement Trudeau sur plusieurs fronts. Premièrement, le gouvernement avait promis que, malgré l’imposition de la clôture pour faire adopter l’article sur l’attribution de temps, cette mesure ne serait jamais mise en application. Deuxièmement, l’opposition a rejeté l’énoncé du gouvernement selon lequel le projet de loi était à l’étude depuis des mois, voire des années, et a estimé qu’un projet de loi qui bafoue les experts en fiscalité méritait d’être étudié encore plus longuement par les députés. Troisièmement, à la suite de nombreux reportages critiques du contenu du projet de loi, M. Stanfield était d’avis que l’utilisation du paragraphe 78(3) représentait une tactique « pour sauver la face, politiquement parlant, du premier ministre et du ministre des Finances7 ». Enfin, l’opposition craignait que « [s]i un jour, le Canada [est] régi par un gouvernement [aux] idées dictatoriales plus avancées, à ce moment-là, le système parlementaire [sera] peut-être massacré8 ». En effet, l’argument était que si cette motion représentait la décadence lente, mais progressive du Parlement, « [l]es Communes ne représenteront plus un forum permettant des débats publics mais se désintégreront pour se transformer en une tour de Babel anachronique vouée au mépris du peuple canadien9 ».
En plus de l’opposition en Chambre, les journalistes ont également pris note de l’importance de ce débat. Du Globe and Mail au Ottawa Citizen, en passant par la Montreal Gazette et Le Droit, l’imposition de cette première limite de temps au débat a fait la une des quotidiens. Tous considéraient cette première utilisation de l’attribution de temps comme une motion de clôture, la comparant à une guillotine ou à un recours à la force. Malgré une opposition politique et médiatique importante, la majorité gouvernementale a assuré aisément l’adoption des deux motions d’attribution de temps et permis à la Chambre des communes d’adopter le projet de loi avant le temps des Fêtes. Malgré l’assurance du président du Conseil privé selon laquelle « ce qui se passe maintenant ne constituerait pas un précédent », tous les gouvernements subséquents se sont servis de cet article dans le cadre de la gestion temporelle de leur programme législatif. Chaque fois, l’opposition a soulevé les mêmes arguments pour démontrer au gouvernement que le Parlement du Canada n’était pas un instrument à son service qui pouvait être manipulé à son gré.
À l’unanimité : le paragraphe 78(1)
Grâce au paragraphe 78(1), la Chambre peut adopter rapidement de nombreux projets de loi non controversés, entamer un débat d’urgence et prendre une décision. Or, de nombreux projets de loi peuvent être adoptés rapidement avec le consensus des partis, sans le recours à l’attribution de temps; tel est le cas du projet de loi C37 présenté à la deuxième session de la 36e législature, qui visait à modifier le régime de pension des députés et que la Chambre des communes a adopté en moins de deux jours. Depuis 1971, 10 motions d’attribution de temps ont été adoptées en vertu du paragraphe 78(1). Grâce à ce dernier, l’étape du rapport et de la troisième lecture du projet de loi sur les réformes à la Loi électorale du Canada (1993) ont pris seulement 21 minutes, soit six minutes pour l’étape du rapport et 15 minutes pour celle de la troisième lecture. De plus, le consensus unanime de la Chambre a permis l’adoption du projet de loi visant à créer le territoire du Nunavut en une heure et 45 minutes, et l’adoption officielle de l’hymne national du Canada en une seule journée. L’adoption d’un projet de loi exhaustif sur le statut et l’usage des langues officielles du Canada en 1988 s’est fait après deux heures de débat à l’étape du rapport et de la troisième lecture, avec le consentement des députés.
De plus, les partis politiques se sont servis de cette approche afin de forcer la tenue d’un débat sur des questions urgentes, y compris l’impact de grèves nationales et régionales sur l’économie canadienne. À titre d’exemple, le gouvernement Chrétien a introduit une loi obligeant la réouverture des ports de la côte du Pacifique à peine 15 heures après le déclenchement d’une grève. Le Parti réformiste et le Bloc québécois ont convenu de recourir au paragraphe 78(1) pour discuter ce même jour du problème urgent des relations de travail sur la côte ouest. Cependant, le député Gilles Duceppe, au nom de son parti, a critiqué cette loi spéciale qui remettait en cause le droit de grève après seulement 15 heures de débrayage. Au bout du compte, un vote par appel nominal n’a pas été exigé par un minimum de cinq députés, et le projet de loi a été adopté. Par conséquent, le Bloc québécois a reconnu l’impact de ce débrayage sur l’économie de l’Ouest canadien et a permis au projet de loi d’être adopté.
Au cours des 25 dernières années, une seule motion a été présentée en vertu du paragraphe 78(1). Le député conservateur et leader du gouvernement à la Chambre Peter Van Loan a obtenu le consensus des députés de la Chambre des communes pour faire adopter le projet de loi C3, Loi visant le soutien aux aînés vulnérables et le renforcement de l’économie canadienne, après un débat de tout au plus une journée à l’étape de la deuxième lecture et d’une heure et demie à l’étape du rapport et de la troisième lecture. Ce projet de loi a mis en œuvre des sections clés du Plan d’action économique du Parti conservateur, notamment une prestation allant jusqu’à 600 $ par année pour les aînés vivant seuls et de 840 $ par année pour les aînés vivant en couple pour plus de 680 000 aînés qui éprouvent des difficultés financières, ainsi que 1 milliard de dollars en paiements de transfert supplémentaires aux provinces et aux territoires10.
Avec le consentement de la majorité : le paragraphe 78(2)
Bien que le Règlement de la Chambre des communes ait été modifié en 1971, le paragraphe 78(2) du Règlement — qui permet à la majorité des partis à la Chambre d’approuver son utilisation — a été invoqué pour la première fois le 21 juin 1994. Lors de la 35e législature (Chrétien, 1993-1997), il n’y avait que trois partis reconnus à la Chambre des communes, soit le Parti libéral qui formait le gouvernement, le Bloc Québécois et le Parti réformiste. Par conséquent, le consentement d’un seul des deux partis minoritaires était nécessaire pour adopter une motion d’attribution de temps en vertu du paragraphe 78(2). Ce jour-là, le gouvernement libéral a présenté trois motions visant à limiter les débats, et seuls les députés du Parti réformiste s’y sont opposés. Le débat sur le projet de loi C-33, Loi sur l’autonomie gouvernementale des Premières nations du Yukon, le projet de loi C-32, Loi sur la taxe d’accise, et le projet de loi C-35, qui portait sur la création du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration, s’est limité à une durée maximale d’une heure à l’étape du rapport et de la troisième lecture.
Après l’adoption de la première motion présentée en vertu du paragraphe 78(2) du Règlement, le député réformiste Ken Epp a invoqué le Règlement et demandé à la Chambre de justifier le recours à l’article 78 puisqu’on dit « de façon explicite qu’il doit exister un accord entre les représentants de tous les partis. Je prétends donc que cette façon de procéder est inacceptable, car nous sommes encore un parti quoiqu’on puisse en penser dans cette enceinte, c’est pourquoi j’estime que cette motion est irrecevable11. » Le vice-président a donc eu l’occasion de se prononcer sur la validité du recours au paragraphe 78(2) lorsque la majorité des partis (le Parti libéral et le Bloc québécois) vote en faveur de la motion.
Durant les dernières années de la 35e législature, sept autres motions ont été présentées en vertu du paragraphe 78(2). Le Bloc québécois a de nouveau appuyé la décision du gouvernement d’invoquer ce paragraphe pour limiter les débats sur plusieurs projets de loi, dont celui sur les armes à feu, qui a fait l’objet de débats houleux. Néanmoins, le Parti libéral a obtenu le soutien du Parti réformiste à trois reprises, même si celui-ci qualifiait l’attribution de temps de menace pour la suprématie du Parlement. En moins de neuf heures, une loi a été adoptée, avec le soutien du Parti réformiste, pour mettre fin à la grève de 1995 dans le secteur du transport ferroviaire. Étant donné qu’il considérait cette loi spéciale comme une mesure qui « non seulement nie le droit de grève, mais nie aussi le droit à la négociation », le Bloc québécois s’y est opposé et a demandé au gouvernement de donner suite aux recommandations fournies dans le rapport du commissaire Allan Hope, médiateur nommé l’année précédente par le gouvernement pour lui fournir des conseils sur la situation. Le gouvernement a passé sous silence les recommandations formulées dans le rapport qui a été déposé au début de février 1995 et a mis fin à la grève conformément à ses propres conditions.
Lors de la 38e législature (P. Martin, 2004-2006), le gouvernement minoritaire a eu recours au paragraphe 78(2) du Règlement à deux reprises, c’est-à-dire pour octroyer des fonds au ministre des Finances pour la gestion du pays et pour étendre l’admissibilité au mariage civil aux couples de même sexe. Dans les deux exemples, le Bloc québécois et le NPD ont appuyé les efforts du gouvernement visant à limiter le débat à la Chambre des communes, et le Parti conservateur s’y est opposé. Il y a également des exemples de l’utilisation du paragraphe 78(2) au cours de la 42e législature (J. Trudeau, 2015-2019). En 2017, le NPD a appuyé le gouvernement lorsqu’il a limité le débat sur les modifications de la loi réglementant certaines drogues et, en 2018, le Parti conservateur a appuyé le gouvernement relativement à l’adoption du Partenariat transpacifique dans 11 pays, dont le Canada.
Au total, durant cette période de 50 ans, la Chambre des communes a adopté 19 motions en vertu du paragraphe 78(2) qui, avec le consentement de la majorité des partis, visaient à limiter le temps de débat sur des projets de loi d’initiative ministérielle.
Bâillonner l’opposition : le paragraphe 78(3)
Au cours des 50 années qui ont suivi l’adoption de la nouvelle règle de procédure à la Chambre des communes, les différents gouvernements ont imposé 331 motions d’attribution de temps. C’est devenu monnaie courante, surtout lorsque les mesures législatives peuvent donner lieu à d’importants désaccords. Au cours des 50 dernières années, chaque gouvernement fédéral a utilisé ce paragraphe du Règlement pour faire adopter des projets de loi portant sur une question sociale ou un débat national contentieux. Par exemple, la controverse suscitée par les accords de libre-échange, les droits accordés aux gais et lesbiennes, la Loi de clarification (2000) et le traité nisga’a a été légèrement réduite à la Chambre par la limitation du débat. Le programme énergétique national (1981), la fin d’une grève postale (1983), la privatisation de Petro-Canada (1990), l’introduction de la taxe sur les produits et services (1991), la construction du pont de la Confédération (1993) et la réforme de la Loi électorale du Canada (2000) sont d’autres exemples de projets de loi controversés qui ont été adoptés plus rapidement en raison de l’attribution de temps. De plus, de nombreux projets de loi portant sur des questions financières, y compris des modifications aux lois régissant l’impôt sur le revenu, la taxe d’accise et les transferts aux provinces, ont été adoptés plus facilement grâce à ce paragraphe du Règlement. Le nombre de motions d’attribution de temps présentées en vertu du paragraphe 78(3) permet d’analyser l’utilisation du paragraphe par chaque gouvernement, de la 28e à la 36e législature.
Un examen de l’utilisation de motions d’attribution de temps au cours des 50 dernières années
Durant la période visée par l’étude initiale, c’est-à-dire de décembre 1971, date à laquelle l’attribution de temps a été utilisée pour la première fois à la Chambre des communes, à juin 2001, 150 motions d’attribution de temps ont été adoptées. Au cours des deux décennies qui ont suivi, soit de 2001 à la dissolution de la 43e législature le 15 août 2021, 181 autres motions d’attribution de temps ont été mises aux voix. Au total, 331 motions d’attribution de temps ont été adoptées par la Chambre des communes au cours des 50 premières années qui ont suivi l’adoption de cet article du Règlement par la Chambre des communes (tableau 1). De ce nombre, 302 ont été adoptées en vertu du paragraphe 78(3), tandis que 29 autres ont été adoptées avec un certain degré de consentement des autres partis à la Chambre des communes — 10 en vertu du paragraphe 78(1) et 19 en vertu du paragraphe 78(2).
Un outil pour les gouvernements majoritaires
Malgré les promesses faites par le président du Conseil privé en 1971, à savoir qu’aucun précédent ne serait créé par le recours initial aux motions d’attribution de temps, ces motions sont devenues un outil courant dans la gestion du temps de chaque législature. La période visée par le présent article comprend les 16 législatures qui ont suivi l’introduction de l’attribution de temps à la Chambre des communes, en commençant par la 28e législature (un gouvernement majoritaire sous la direction du premier ministre Pierre Elliott Trudeau) et en terminant par la dissolution de la 43e législature (un gouvernement minoritaire sous la direction du premier ministre Justin Trudeau) en août 2021. Il y a un mélange de gouvernements majoritaires et minoritaires durant cette période, dont 10 gouvernements majoritaires sous la direction des premiers ministres P. Trudeau, Mulroney, Chrétien, Harper et J. Trudeau et six gouvernements minoritaires sous la direction des premiers ministres P. Trudeau, Clark, Martin, Harper et J. Trudeau.
Au cours des législatures ayant un gouvernement minoritaire, la Chambre des communes a adopté un total de 13 motions d’attribution de temps. Ainsi, les gouvernements minoritaires ne sont à l’origine que de 4 % de toutes les motions d’attribution de temps adoptées par la Chambre des communes. Par conséquent, l’attribution de temps est un outil qui est utilisé par les gouvernements majoritaires pour gérer efficacement le temps ou pour bâillonner l’opposition ou leurs propres députés d’arrière-ban.
Au cours des 50 dernières années, il y a eu 10 gouvernements majoritaires. C’est pendant la 41e législature (Harper, 2011-2015), la seule où le premier ministre Harper a été majoritaire, que le plus grand nombre de motions d’attribution de temps a été présenté au cours d’une même législature. La Chambre des communes a adopté un total de 92 motions d’attribution de temps; toutes sauf une ont été présentées en vertu du paragraphe 78(3) du Règlement. Par conséquent, cette législature est responsable de 30,2 % de toutes les motions présentées en vertu du paragraphe 78(3) pendant cette période de 50 ans ou de 27,8 % de toutes les motions présentées en vertu de l’article 78.
C’est au cours de la 42e législature (J. Trudeau, 2015-2019) que le deuxième plus grand nombre de motions d’attribution de temps a été présenté au cours d’une même législature : le gouvernement libéral majoritaire a adopté 65 motions d’attribution de temps, dont 59 en vertu du paragraphe 78 (3). Ainsi, la 42e législature est responsable de 19,6 % de toutes les motions présentées en vertu du paragraphe 78(3) pendant cette période de 50 ans ou de 19,9 % de toutes les motions présentées en vertu de l’article 78.
Au cours de ces huit années, les 41e et 42e législatures ont été à l’origine de ٤٧,٤ ٪ de toutes les motions d’attribution de temps présentées pendant cette période de ٥٠ ans. Ce pourcentage passe à ٤٩,٤ ٪ lorsqu’on élimine les motions d’attribution de temps adoptées par des gouvernements minoritaires.
En dehors des 41e et 42e législatures, le recours aux motions d’attribution de temps a été beaucoup plus limité. Au cours de la 34e législature (Mulroney, 1988-1993), 31 motions d’attribution de temps ont été adoptées, dont 29 en vertu du paragraphe 78(3) du Règlement. En comparaison, au cours de la 33e législature (Mulroney, 1984-1988), seulement 18 motions d’attribution de temps ont été adoptées par le premier gouvernement majoritaire de Mulroney, dont 17 en vertu du paragraphe 78(3). La même tendance a été observée pendant le mandat du premier ministre Chrétien : son deuxième gouvernement majoritaire (36e législature) a imposé 29 motions d’attribution de temps en vertu du paragraphe 78(3), alors que son premier gouvernement majoritaire (35e législature) en a imposé 19.
Sur les 10 gouvernements majoritaires des 50 dernières années, ces six sont responsables de 74,9 % de toutes les motions d’attribution de temps qui ont été présentées depuis que cet article du Règlement a été adopté par la Chambre des communes.
La taille d’une majorité parlementaire n’explique pas la fréquence des motions d’attribution de temps. Au cours de la 33e législature (Mulroney, 1984-1988), les Canadiens ont élu le Parti progressisteconservateur de Brian Mulroney avec la plus grande majorité parlementaire du XXe siècle, c’est-à-dire 210 députés conservateurs contre un total de 71 députés de tous les autres partis. Malgré sa majorité écrasante à la Chambre, le gouvernement Mulroney a eu recours au paragraphe 78(3) du Règlement à 18 reprises. En revanche, après sa réélection en 1988, cette fois avec une majorité réduite de 43 sièges, le gouvernement Mulroney a eu davantage recours à l’attribution de temps; il a présenté 31 motions d’attribution de temps, dont 29 en vertu du paragraphe 78(3).
En comparaison, les gouvernements majoritaires du premier ministre Stephen Harper (41e législature) et de Justin Trudeau (42e législature) étaient parmi les plus petits gouvernements majoritaires. C’est au cours de ces législatures que le plus grand nombre de motions présentées en vertu du paragraphe 78(3) du Règlement ont été adoptées. Ainsi, une forte majorité parlementaire ne détermine pas la fréquence des motions d’attribution de temps.
Motions d’attribution de temps selon l’étape du projet de loi
Dans le tableau 2, les motions d’attribution de temps sont réparties selon les différentes étapes d’un projet de loi. Les données sont présentées pour trois périodes : la période visée par l’étude initiale (la période de 1971 à 2000, qui représente les 28e à 36e législatures), les législatures suivantes (la période de 2001 à 2021, qui représente les 37e à 43e législatures) et l’ensemble de la période de ٥٠ ans. Au cours de la période visée par l’étude initiale, les motions d’attribution de temps ont été le plus souvent utilisées à l’étape du rapport et de la troisième lecture (43,9 %) et ensuite à l’étape de la deuxième lecture (37,8 %). Au cours de la période suivante (de 2000 à 2021), les motions d’attribution de temps ont été le plus souvent utilisées à l’étape de la deuxième lecture (43,7 %), ce qui a accéléré les efforts déployés par le gouvernement pour renvoyer le projet de loi au comité permanent de la Chambre des communes qu’il dominait, et ensuite à l’étape du rapport et de la troisième lecture (33,9 %) ou juste à l’étape de la troisième lecture (12,6 %). Une nouvelle tendance a émergé au cours des 20 dernières années, à savoir le recours à l’attribution de temps pour passer en revue les amendements du Sénat. Au cours de cette période, le Sénat a fait preuve d’une plus grande indépendance par rapport à la Chambre des communes partisane, et 13 motions d’attribution de temps ont donc été utilisées pour traiter des amendements du Sénat aux projets de loi de la Chambre des communes.
Au total, sur les 331 motions d’attribution de temps adoptées au cours de cette période de 50 ans, 41,1 % ont été utilisées à l’étape de la deuxième lecture, 38,4 % à l’étape du rapport et de la troisième lecture, 10,6 % à l’étape de la troisième lecture et 4,8 % à l’étape des amendements du Sénat. C’est à ces étapes que la Chambre des communes sert de forum public où l’on peut discuter du bien-fondé d’un projet de loi. Lorsqu’il invoque une attribution de temps, le gouvernement limite le débat et peut facilement bâillonner l’opposition et ses propres députés d’arrière-ban. À l’autre extrême, la majorité ministérielle au sein de chaque comité parlementaire permet au Cabinet de fixer la durée des débats en comité avant de forcer le renvoi du projet de loi à la Chambre, sans avoir à recourir à l’attribution de temps. Parallèlement, la sélection des sénateurs par le premier ministre fait souvent en sorte que seuls les amendements sénatoriaux recherchés par le gouvernement sont renvoyés à la Chambre des communes. Cette tendance s’est inversée grâce à la nomination de sénateurs plus « indépendants » au cours des 20 dernières années.
Hausse de la productivité des gouvernements majoritaires?
Le tableau 1 fournit également des données supplémentaires qui permettent de comparer le nombre de motions d’attribution de temps adoptées avec le nombre de jours de séance de chaque législature et le nombre de projets de loi d’initiative ministérielle présentés et adoptés. Au cours des 50 dernières années, plus particulièrement dans ces 10 gouvernements majoritaires, le nombre de jours de séance a beaucoup varié, allant d’un maximum de 767 jours de séance pour la 30e législature (P. Trudeau, 1974-1979) à un minimum de 376 jours de séance pour la 36e législature (Chrétien, 1997-2000). Parallèlement, le nombre de projets de loi d’initiative ministérielle a varié entre un maximum de 285 pour la 33e législature (Mulroney, 1984-1988) et un minimum de 102 pour la 42e législature (J. Trudeau, 2015-2019). Ces deux législatures ont également le nombre maximal et minimal de projets de loi adoptés par le gouvernement. La question est donc de savoir si l’attribution de temps a augmenté le niveau de productivité des gouvernements majoritaires, défini en fonction du nombre de projets de loi d’initiative ministérielle adoptés. Le tableau 3 résume les principales constatations du tableau 1 pour mettre en évidence les résultats en matière de productivité.
Le plus grand nombre de projets de loi d’initiative ministérielle ont été présentés et adoptés au cours de la 33e législature (Mulroney, ١٩٨٤-1988), soit 285 et 233, respectivement. Cette législature compte le troisième plus grand nombre de jours de séance, c’est-à-dire 698. Le gouvernement Mulroney a obtenu ce résultat en déposant seulement 17 motions en vertu du paragraphe 78(3) du Règlement, ce qui le place au 7e rang parmi les 10 gouvernements majoritaires de cette période de 50 ans au chapitre du recours à l’attribution de temps. En revanche, la Chambre des communes a adopté le plus grand nombre de motions déposées en vertu du paragraphe 78(3) lors de la 41e législature (Harper, ٢٠١١-2015). Cependant, cette législature se classe au 8e rang en ce qui concerne le nombre de projets de loi d’initiative ministérielle présentés et au 7e rang en ce qui a trait au nombre de projets de loi d’initiative ministérielle adoptés. Cette législature se classerait également au 6e rang pour le nombre de jours de séance.
De même, la 42e législature (J. Trudeau, 2015-2019) se classe au 2e rang des législatures ayant le plus grand nombre de motions présentées en vertu du paragraphe 78(3) qui ont été adoptées par la Chambre des communes. Cependant, cette législature se classe au 10e rang en ce qui concerne le nombre de projets de loi d’initiative ministérielle présentés et au ١٠e rang en ce qui a trait au nombre de projets de loi d’initiative ministérielle adoptés.
Par conséquent, le recours croissant aux motions d’attribution de temps n’est pas lié à un niveau de productivité plus élevé, comme en témoigne la hausse du nombre de projets de loi d’initiative ministérielle présentés ou adoptés.
Annonce de l’intention d’utiliser des motions d’attribution de temps
Jusqu’à maintenant, le présent article a porté sur les motions présentées en vertu de l’article 78 du Règlement qui ont été adoptées par la Chambre des communes au cours des 50 dernières années. Toutefois, en plus de ces 331 motions, 51 autres motions d’attribution de temps ont été déposées à la Chambre des communes, soit par le leader du gouvernement à la Chambre, soit par un ministre (tableau 4). Ces motions n’ont pas fait l’objet d’un vote concernant leur adoption et ne figurent donc pas dans le tableau 1. Elles signalaient l’intention du gouvernement de limiter le débat aux diverses étapes de l’étude d’un projet de loi à la Chambre des communes. Au bout du compte, le gouvernement n’a pas procédé à l’adoption de ces motions d’attribution de temps, car l’avis lui-même a permis d’obtenir l’appui procédural des partis de l’opposition pour faire passer le projet de loi à l’étape suivante.
De la 28e législature (P. Trudeau, 1968-1971) à la 40e législature (Harper, 2008-2011), le nombre d’avis de motion d’attribution de temps qui ont été présentés, mais qui n’ont pas été mis aux voix est demeuré très faible. En fait, pendant ces 40 années, seuls 17 avis de motion d’attribution de temps n’ont pas été mis aux voix, dont un a été débattu, mais pas mis aux voix et un autre a été retiré. Au cours des 41e et 42e législatures, qui comptaient déjà le plus grand nombre de motions d’attribution de temps adoptées par la Chambre des communes, le gouvernement a déposé encore plus d’avis de motion d’attribution de temps. D’ailleurs, lors de la 41e législature (Harper, 2011-2015), le gouvernement a signalé son intention de recourir à l’attribution de temps en déposant 10 motions supplémentaires qui n’ont pas été mises aux voix. De façon semblable, lors de la 42e législature (J. Trudeau, 2015-2019), le gouvernement a déposé 25 avis supplémentaires de motion d’attribution de temps qui n’ont pas été mis aux voix. Ces 25 avis s’ajoutent aux 65 motions d’attribution de temps que la Chambre a adoptées au cours de cette législature. Si toutes les motions d’attribution de temps présentées au cours des 41e et 42e législatures avaient été adoptées, ce que les gouvernements majoritaires peuvent garantir, il y aurait eu 102 motions d’attribution de temps pendant la 41e législature (Harper, 2011-2015) et 90 pendant la 42e législature (J. Trudeau, 2015-2019).
Conclusion
Depuis le débat initial en 1969 et le premier recours à l’attribution de temps en décembre 1971, les gouvernements se sont servis de cet article du Règlement pour permettre à des projets de loi de franchir les méandres parlementaires. Compte tenu du recours croissant à l’attribution de temps dans les années 1980 et 1990, les comités de procédure de la Chambre des communes ont déposé un rapport en avril 1993 et un autre en mai 2000, dans lesquels ils recommandent des modifications au Règlement. Les partis de l’opposition n’ont pas réussi à obtenir le soutien des députés ministériels, en particulier de l’exécutif, qui y voyait un affaiblissement de son contrôle législatif. Le seul changement important à l’attribution de temps a été apporté à l’automne 1989, lorsque la Chambre des communes a renuméroté son Règlement et que l’article sur l’attribution de temps est devenu l’article 78 (au lieu de 75)12. En l’absence d’une volonté claire du gouvernement de modifier cet article du Règlement, quel que soit le parti au pouvoir, l’attribution de temps continue de lui être très utile et restera la méthode de gestion du temps préférée du gouvernement. Tant que cet article ne sera pas modifié, l’attribution de temps continuera d’être un moyen très efficace de limiter les débats et donc de réduire au silence les députés d’arrière-ban du gouvernement et l’opposition.
Au cours des dernières législatures, le nombre d’avis d’attribution de temps déposés dans une seule législature a frôlé la centaine et, dans un cas, plus de 100 motions ont été présentées, bien qu’elles n’aient pas toutes fait l’objet d’un vote à la Chambre des communes. En raison du recours croissant à l’article 78 du Règlement au cours des dernières législatures, il est rare que des projets de loi d’initiative ministérielle reçoivent la sanction royale en l’absence de motions d’attribution de temps. Parallèlement, le nombre de jours de séance diminue, tout comme le nombre de projets de loi d’initiative ministérielle présentés et adoptés. Dans ce contexte, les motions d’attribution de temps ne sont pas utilisées pour accroître la productivité d’un Parlement, ce qui fait qu’un nombre encore plus important de priorités gouvernementales sont intégrées dans les mesures législatives. Le recours croissant à l’attribution de temps rend donc difficile pour les députés de tous les partis de participer à un débat parlementaire et d’améliorer éventuellement les projets de loi pour le bien de ces projets de loi et des Canadiens.
Notes
1 Canada, Chambre des communes, Débats, 15 mai 1956, p. 4078 et 4079.
2 Canada, Chambre des communes, Journaux, 20 juin 1969, p. 1211 et 1212.
3 Canada, Chambre des communes, Débats, 24 juillet 1969, p. 11557.
4 Canada, Chambre des communes, Débats, 24 juillet 1969, p. 11570-11573.
5 Canada, Chambre des communes, Débats, 24 juillet 1969, p. 11619-11621.
6 Canada, Chambre des communes, Débats, 1er décembre 1971, p. 10047.
7 Canada, Chambre des communes, Débats, 2 décembre 1971, p. 10079.
8 Canada, Chambre des communes, Débats, 1er décembre 1971, p. 10049.
9 Canada, Chambre des communes, Débats, 14 décembre 1971, p. 10449.
10 Canada, Chambre des communes, LEGISinfo, https://www.parl.ca/LegisInfo/fr/projet-de-loi/41-1/c-3.
11 Canada, Chambre des communes, Débats, 21 juin 1994, p. 5694.
12 James R. Robertson, La réforme de la procédure de la Chambre des communes, Bibliothèque du Parlement, février 2002, consulté en septembre 2021.
Tableau 1 :
L’utilisation de motions d’attribution de temps à la Chambre des communes
du début de la 28e législature à la fin de 43e législature
|
Législature (Années) Premier ministre |
Sièges à la Chambre des communesA Maj. (+)/Min. (-) |
Motions d’attribution de temps adoptéesB |
Nombre de jours de séanceC (78(3)/jours de séance (%)) |
Nombre de projets de loi d’initiative ministérielle présentésD (78(3)/projets de loi présentés (%)) |
Nombre de projets de loi d’initiative ministérielle adoptésE (78(3)/projets de loi adoptés (%)) |
|||
|
Total |
78(1) |
78(2) |
78(3) |
|||||
|
28 |
+44 |
3 |
1 |
0 |
2 |
688 |
204 |
157 |
|
29 |
-46 |
0 |
0 |
0 |
0 |
256 (0 %) |
89 (0 %) |
57 (0 %) |
|
30 |
+18 |
14 |
3 |
0 |
11 |
767 |
276 |
176 |
|
31 |
-10 |
1 |
0 |
0 |
1 |
49 |
28 |
6 |
|
32 |
+12 |
21 |
1 |
0 |
20 |
725 |
228 |
178 |
|
33 |
+140 |
18 |
1 |
0 |
17 |
698 |
285 |
233 |
|
34 |
+43 |
31 |
2 |
0 |
29 |
529 |
234 |
200 |
|
35 |
+59 |
31 |
1 |
10 |
20 |
442 |
216 |
152 |
|
36 |
+9 |
29 |
0 |
0 |
29 |
376 |
134 |
95 |
|
37 (2000-2004) Chrétien/Martin |
+43 |
14 |
0 |
1 |
13 |
419 (3,1 %) |
220 (5,9 %) |
96 (13,5 %) |
|
38 (2004-2006) Martin |
-38 |
2 |
0 |
2 |
0 |
159 (0 %) |
83 (0 %) |
46 (0 %) |
|
39 (2006-2008) Harper |
-60 |
1 |
0 |
0 |
1 |
292 (0,3 %) |
127 (0,8 %) |
65 (1,5 %) |
|
40 (2008-2011) Harper |
-22 |
3 |
0 |
0 |
3 |
290 (1,0 %) |
132 (2,3 %) |
59 (5,1 %) |
|
41 (2011-2015) Harper |
+24 |
92 |
1 |
0 |
91 |
507 (17,9 %) |
140 (65,0 %) |
105 (86,7 %) |
|
42 (2015-2019) J. Trudeau |
+30 |
65 |
0 |
6 |
59 |
442 (13,3 %) |
102 (57,8 %) |
83 (71,1 %) |
|
43 (2019-2021) J. Trudeau |
-24 |
6 |
0 |
0 |
6 |
174 (3,4 %) |
56 (10,7 %) |
27 (22,2 %) |
|
Total |
331 |
10 |
19 |
302 |
||||
|
Sources : A) Le nombre de sièges à la Chambre des communes est publié dans l’annexe 10, intitulée « Les résultats des élections générales depuis 1867 », de La procédure et les usages de la Chambre des communes, troisième édition, 2017; B) La liste des motions d’attribution de temps à la Chambre des communes pour les premières législatures a été compilée par les greffiers au Bureau de la Chambre des communes, qui ont transmis leurs dossiers. La liste des motions d’attribution de temps pour les récentes législatures a été compilée à l’aide de l’État des travaux de la Chambre pour les 41e et 43e législatures. Voir : https://www.noscommunes.ca/DocumentViewer/fr/43-2/chambre/etat-travaux. C) Le nombre de jours de séance à la Chambre des communes est publié dans l’annexe 11, intitulée « Les législatures depuis 1867 et le nombre de jours de séance », de La procédure et les usages de la Chambre des communes, troisième édition, 2017. Pour obtenir cette information concernant les plus récentes années, voir : https://www.noscommunes.ca/DocumentViewer/fr/43-2/chambre/etat-travaux. D) Le tableau des projets de loi présentés et ayant reçu la sanction royale par session a été fourni par la Bibliothèque du Parlement. Pour obtenir cette information concernant les plus récentes législatures, voir : LEGISinfo, https://www.parl.ca/LegisInfo/Home.aspx?Language=F&Mode=1&ParliamentSession=43-2. Tous les calculs proviennent de l’auteur. |
||||||||
Tableau : 2:
Motions d’attribution de temps selon l’étape du projet de loi
|
Étape |
Fréquence (de la 28e à la 36e législature) |
Fréquence (de la 37e à la 43e législature) |
Fréquence (de la 28e à la 43e législature) |
|||
|
Deuxième lecture |
56 |
37,8 % |
80 |
43,7 % |
136 |
41,1 % |
|
Comité |
3 |
2,0 % |
2 |
1,1 % |
5 |
1,5 % |
|
Troisième lecture |
12 |
8,1 % |
23 |
12,6 % |
35 |
10,6 % |
|
Rapport et troisième lecture |
65 |
43,9 % |
62 |
33,9 % |
127 |
38,4 % |
|
Toutes les étapes ou 3 étapes |
3 |
2,0 % |
3 |
1,6 % |
6 |
1,8 % |
|
Comité plénier |
6 |
4,1 % |
0 |
0,0 % |
6 |
1,8 % |
|
Amendements du Sénat |
3 |
2,0 % |
13 |
7,1 % |
16 |
4,8 % |
|
Total |
148 |
100,0 % |
183 |
100,0 % |
331 |
100,0 % |
Tableau 3 :
Classement des 10 principaux gouvernements majoritaires entre 1971 et 2021 en utilisant le nombre de projets de loi d’initiative ministérielle présentés et adoptés comme mesure de productivité et en le comparant au nombre de jours de séance et au nombre de motions présentées en vertu du paragraphe 78(3) au cours des législatures respectives.
|
Classement |
Recours à des motions d’attribution de temps présentées en vertu du paragraphe 78(3) |
Jours de séance |
Projets de loi d’initiative ministérielle présentés |
Projets de loi d’initiative ministérielle adoptés |
|
1 |
41 (2011-2015) Harper |
30 |
33 |
33 |
|
2 |
42 (2015-2019) J. Trudeau |
32 |
30 |
34 |
|
3 |
(ex æquo) 36 Chrétien 34 |
33 |
34 |
32 |
|
4 |
28 |
32 |
30 |
|
|
5 |
32 |
34 |
37 (2000-2004) Chrétien/Martin |
28 |
|
6 |
35 |
41 (2011-2015) Harper |
35 |
35 |
|
7 |
33 |
(ex æquo) 42 (2015-2019) J. Trudeau 35 |
28 |
41 (2011-2015) Harper |
|
8 |
37 (2000-2004) Chrétien/Martin |
41 (2011-2015) Harper |
37 (2000-2004) Chrétien/Martin |
|
|
9 |
30 |
37 (2000-2004) Chrétien/Martin |
36 Chrétien |
36 Chrétien |
|
10 |
28 |
36 Chrétien |
42 (2015-2019) J. Trudeau |
42 (2015-2019) J. Trudeau |
Tableau 4 :
Nombre de motions qui ont été présentées en vertu du paragraphe 78(3) à la Chambre des communes, mais qui n’ont pas été mises aux voix
|
Législature |
Premier ministre |
Motions présentées en vertu du paragraphe 78(3) |
||
|
Motions qui ont été présentées, mais qui n’ont pas été mises aux voix |
Motions qui ont été débattues, mais qui n’ont pas été mises aux voix |
Motions qui ont été retirées |
||
|
28 |
P. Trudeau |
– |
– |
– |
|
29 |
P. Trudeau |
– |
– |
– |
|
30 |
P. Trudeau |
2 |
– |
– |
|
31 |
Clark |
– |
– |
– |
|
32 |
Trudeau/Turner |
2 |
1 |
1 |
|
33 |
Mulroney |
2 |
– |
1 |
|
34 |
Mulroney/Campbell |
4 |
– |
– |
|
35 |
Chrétien |
1 |
– |
– |
|
36 |
Chrétien |
– |
– |
– |
|
37 |
Chrétien/Martin |
1 |
– |
– |
|
38 |
Martin |
– |
– |
– |
|
39 |
Harper |
– |
– |
– |
|
40 |
Harper |
3 |
– |
– |
|
41 |
Harper |
10 |
– |
– |
|
42 |
J. Trudeau |
25 |
– |
– |
|
43 |
J. Trudeau |
1 |
||
|
Total |
51 |
1 |
2 |
|