Groupe canadien d’étude des parlements: Le nouveau Sénat

Groupe canadien d’étude des parlements: Le nouveau Sénat

Le 15 septembre 2017, le Groupe canadien d’étude des parlements a tenu une conférence d’une journée dans le cadre de laquelle des universitaires, des journalistes, des employés du Parlement et des parlementaires ont été invités à donner leur point de vue sur certains des changements apportés au Sénat ces dernières années. Les diverses perspectives ont donné lieu à des discussions animées entre les conférenciers et les participants, mais tous ont convenu que nous vivions un moment unique dans l’histoire parlementaire.

L’évolution du Sénat – Aperçu historique

Les membres du premier groupe d’experts, notamment David Smith, professeur émérite invité à l’Université Ryerson, Jean-François Godbout, professeur agrégé de science politique à l’Université de Montréal, et Jack Stilborn, un ancien employé de la Bibliothèque du Parlement, se sont penchés sur l’objectif initial de la structure officielle du Sénat en 1867 et sur certaines des propositions de réformes antérieures.

M. Smith a souligné l’intérêt considérable que suscite la seconde Chambre aujourd’hui en raison du nouveau processus de sélection indépendant et de la décision rendue par la Cour suprême en 2014 au sujet de la réforme du Sénat. Il a expliqué que les trois entités du Parlement sont inextricablement liées sur le plan constitutionnel – tout changement apporté dans une entité a une incidence sur les autres. Il a rappelé aux participants que la Cour suprême considérait que le Sénat était une composante fondamentale de l’architecture de la Confédération. M. Smith a soutenu que le Sénat était, et demeure, un contrepoids important au pouvoir de l’Ontario pour les nombreux Canadiens à l’extérieur de cette province et qu’il n’est pas « un vestige d’une autre époque » qui n’aurait été qu’un simple compromis pour en arriver à la Confédération, comme certains universitaires le prétendent. M. Smith se demande si le Canada mettra en place un veto suspensif semblable à celui de la Parliament Act de 1911 du Royaume-Uni. Bien qu’un éditorial du Globe and Mail appuie cette idée, M. Smith croit que la Cour pourrait avoir son mot dire à ce sujet. Pour terminer, il a établi un lien entre un Sénat indépendant renouvelé et les députés contraints de respecter la ligne de parti à la Chambre. Le Sénat devient un protecteur de l’intérêt public si, comme l’indique le St. John’s Telegram, une minorité de Canadiens peut élire un gouvernement majoritaire.

Dans son exposé, M. Godbout s’est attardé sur ses travaux de recherche sur les votes par appel nominal à la Chambre (12 106) et au Sénat (1 285). Il se sert de ces votes pour examiner la loyauté au parti et la discipline de parti, et il espère que son analyse aidera à expliquer pourquoi il semble y avoir beaucoup plus de cohésion dans les partis depuis les années 1930. Y aurait-il un lien avec les pressions électorales et la polarisation partisane? L’expansion du droit de vote? Les effets sur la carrière et le remplacement? Le programme législatif et les règles parlementaires? L’idéologie des membres? M. Godbout signale qu’au Sénat les pressions électorales et l’expansion du droit de vote ne peuvent expliquer la cohésion de parti comme c’est le cas à la Chambre des communes. Pourtant, il a constaté un accroissement de la partisanerie au Sénat. Pourquoi la partisanerie au Sénat pose-t-elle problème? M. Godbout fait valoir que le Sénat devait être une chambre de second examen objectif qui représente les intérêts régionaux. La partisanerie n’est pas apparue aussi rapidement au Sénat qu’à la Chambre, mais depuis les années 1960, selon ses recherches, le Sénat est devenu très partisan. M. Godbout signale que le Sénat a opposé son veto à seulement 133 projets de loi. Lorsque le même parti contrôle les deux Chambres, le Sénat oppose son veto à seulement 1 % des projets de loi. Lorsque les Chambres ne sont pas contrôlées par le même parti, la proportion passe à 2 %. Il conclut en affirmant que selon la théorie du choix social, le nouveau processus de nomination indépendant devrait avoir peu d’incidence sur l’importance de la partisanerie.

M. Stilborn a dressé un bref historique des initiatives de réforme du Sénat. Les premières tentatives visaient à accroître la représentation régionale, tandis que la deuxième vague s’inspirait du modèle du Bundesrat allemand selon lequel les provinces nommeraient les sénateurs. Plus récemment, l’Alberta a proposé un Sénat triple E élu. M. Stilborn a dit à la blague que la réforme du Sénat semblait davantage dictée par les aléas de la mode que par des discussions politiques sérieuses sur les institutions : tous les cinq ans une nouvelle proposition défile sous nos yeux. Il soutient que le Sénat du Canada continue de mieux fonctionner en pratique qu’en théorie (comme le dit M. Smith dans un de ses livres), et il déplore que dans le cadre des réformes nous n’ayons pas cerné les problèmes que nous tentons de régler ni déterminé si une réforme institutionnelle est nécessaire, plus précisément la réforme la Chambre haute. « Tant que nous n’aurons pas établi ce cadre, nous nous retrouverons toujours devant les mêmes incohérences », a-t-il dit.

Le fonctionnement du nouveau Sénat

Le deuxième groupe d’experts, composé de Heather Lank, greffière principale, Bureau de la procédure et des travaux de la Chambre, Blair Armitage, greffier principal des comités, et Michel Bédard, conseiller parlementaire du Bureau du légiste et conseiller parlementaire, réunissait des administrateurs du Sénat qui ont parlé des changements apportés aux règles du Sénat et de l’origine de certaines pratiques.

Mme Lank a insisté sur l’importance de comprendre le contexte et les circonstances uniques qui ont conduit au nouveau Sénat. Tout d’abord, la Cour suprême a déclaré que la réforme du Sénat comportait des obstacles constitutionnels et l’ancien premier ministre Stephen Harper n’a pas comblé de nombreux postes vacants durant certaines parties de son mandat. Par ailleurs, le Règlement du Sénat avait été conçu à l’origine en fonction d’un modèle bipartite, mais la composition actuelle du Sénat est radicalement différente. Traditionnellement, le Sénat comprenait deux caucus, celui du gouvernement et celui de l’opposition. Maintenant, avec la présence du Groupe des sénateurs indépendants (GSI), le Règlement a dû être adapté pour tenir compte de cette nouvelle réalité. L’institution a fait preuve de souplesse pour s’adapter à plusieurs changements. Historiquement, les projets de loi du gouvernement étaient parrainés par des sénateurs qui représentaient le gouvernement. Actuellement, il n’y a que trois sénateurs qui représentent le gouvernement. Des sénateurs indépendants et, dans un cas en particulier, un sénateur conservateur (à l’époque) ont donc parrainé des projets de loi du gouvernement. Mme Lank a signalé que de nombreux amendements sont maintenant apportés à l’étape de la troisième lecture, pas seulement au comité comme c’était le cas avant. De plus, le Sénat et la Chambre des communes s’échangent de nombreux messages. Dans le cas du projet de loi C-14, le Sénat a consenti à la modification du processus législatif à l’étape de la troisième lecture. La réunion quotidienne de préparation du plumitif a elle aussi connu des changements. Auparavant, les leaders du gouvernement et de l’opposition jouaient un rôle central, mais maintenant ces réunions se tiennent sous le signe de la neutralité et plus de leaders de caucus y participent. Le Sénat invite maintenant des ministres de la Chambre des communes pour répondre aux questions des sénateurs qui concernent leur portefeuille. Différents groupes se réunissent afin d’établir une rotation pour les questions. Mme Lank conclut en disant que le changement le plus important concerne la façon dont les partis et les groupes sont formés et reconnus. Le facilitateur du Groupe des sénateurs indépendants a presque tous les mêmes privilèges que les leaders des partis au Sénat. Enfin, tous ces changements ont créé beaucoup d’imprévisibilité et le Président doit être prêt à tout moment à faire face à de nouvelles situations.

M. Armitage a parlé des changements dans les comités du Sénat. Ceux-ci sont depuis longtemps reconnus pour la qualité de leur travail et ils devraient conserver cette réputation, car les sénateurs peuvent se spécialiser et renforcer leurs connaissances à long terme étant donné qu’ils ont moins besoin de penser à leurs perspectives de carrière, entre autres. M. Armitage signale que l’attribution des sièges aux comités n’avait jamais été clairement expliquée. Les sénateurs étaient nommés non pas pour représenter leur parti, mais pour agir à titre personnel. Une fois une nomination faite, seule une décision du Sénat pouvait changer les choses. Les sénateurs indépendants ont commencé à demander une représentation proportionnelle aux comités. Étant donné l’augmentation du nombre de sénateurs indépendants et le fait que des sénateurs partisans sont devenus indépendants, l’autorité des whips s’est amenuisée, ce qui a préoccupé les partis. Les sénateurs pouvaient se faire remplacer par des membres de leur parti s’ils avaient d’autres obligations, mais les indépendants n’avaient pas cette possibilité ce qui était un irritant. Pour la première fois, les nominations aux comités sont effectuées de façon proportionnelle.

M. Bédard a expliqué les avantages sur le plan de la procédure de faire partie d’un groupe reconnu au Sénat. Le Règlement du Sénat reconnaissait qu’il pouvait y avoir un troisième caucus au Sénat, mais il ne prévoyait pas que le gouvernement n’en aurait pas et c’est la situation dans laquelle nous nous retrouvons pour la première fois. M. Bédard a précisé que le GSI a commencé de façon informelle. Ces sénateurs n’étaient pas reconnus comme un groupe aux termes des anciennes règles, car ce groupe n’était pas un parti enregistré en vertu de la Loi électorale. Le GSI a fini par être reconnu grâce à un ordre spécial et le Comité sénatorial permanent de la régie interne, des budgets et de l’administration lui accorde du financement depuis ce temps. M. Bédard a aussi parlé des changements concernant les amendements. Auparavant, la majorité des amendements provenaient de l’opposition et un sénateur en était responsable. Ces amendements étaient très rarement adoptés. Ce genre de coordination n’existe plus. Des sénateurs peuvent proposer des amendements semblables, puis ils en discutent entre eux pour les modifier. M. Bédard a aussi indiqué que dans les comités, les parrains des projets de loi proposent maintenant des amendements à leurs propres projets de loi. Cela ne peut se produire à l’étape de la troisième lecture, mais c’est possible à l’étape de l’étude au comité.

Le nouveau Sénat dans les médias

Philippe Lagassé, professeur de science politique à l’Université Carleton, a choisi de présider ce groupe d’experts, composé des journalistes Kady O’Malley et Dale Smith, sous la forme d’une conversation et il a encouragé les participants à poser des questions tout au long des échanges.

Lorsqu’on a demandé aux experts ce qu’ils pensaient en général de la Chambre haute, Mme O’Malley a déclaré qu’elle avait toujours trouvé que le Sénat était une institution particulière. Il était indépendant, même s’il l’était moins qu’à l’heure actuelle, mais il s’en dégageait une certaine imprévisibilité… du moins jusqu’à il y a quatre ou cinq ans. Selon Mme O’Malley, les médias en général ignoraient le Sénat jusqu’à ce qu’un sénateur fasse quelque chose de scandaleux. Par la suite, c’est toute l’institution qu’on prenait pour cible. M. Smith a dit se souvenir très clairement d’un projet de loi sur la Société canadienne des postes au sujet duquel le Sénat avait posé des questions auxquelles le ministre et les responsables avaient répondu tant bien que mal. Il y a selon lui moins d’enfantillages au Sénat que ce qu’il observe à partir des tribunes de la Chambre des communes. M. Lagassé a demandé pourquoi la tribune de la presse dans son ensemble aimait moins le Sénat. M. Smith croit que cela s’explique en partie par l’état du journalisme – les ressources pour couvrir les activités sont limitées et il faut se concentrer sur la Chambre des communes. Les articles de nature politique sont aussi axés sur les personnes. Les journalistes s’intéressent davantage aux manigances qu’aux politiques, et il y a plus de matériel de ce genre à la Chambre des communes. Mme O’Malley mentionne qu’en comparaison avec la Chambre, il n’est pas évident de prévoir ce dont le Sénat discutera. Elle affirme qu’il peut être difficile de convaincre les directeurs d’envoyer des journalistes s’ils ne sont pas certains des votes ou des débats qui se tiendront un jour donné. En ce qui concerne les récentes tendances au Sénat, Mme O’Malley voit au Sénat une seule opposition aux rangs bien garnis qui affronte le représentant du gouvernement, Peter Harder. Le gouvernement doit maintenant convaincre différents sénateurs d’appuyer son programme législatif. Elle ajoute qu’elle est très impressionnée par la qualité des nouveaux sénateurs qui se sont mis au travail sans attendre. M. Smith craint pour sa part que les récents changements aient peut-être engendré un effet de pendule qui va trop loin et qui pourrait avoir des conséquences imprévues. L’arrivée de nombreux sénateurs indépendants a entraîné un déclin de la partisanerie, mais selon lui les caucus partisans ont et devraient avoir un rôle à jouer. Ces caucus devraient être en mesure de se renouveler tout en conservant des sénateurs indépendants. M. Smith se demande si une centaine d’indépendants peuvent vraiment exercer de la pression sur le gouvernement efficacement. Mme O’Malley croit, quant à elle, que malgré l’absence de caucus partisans, des caucus spéciaux pourraient se former pour différents dossiers. Pour conclure la discussion, les deux journalistes ont complimenté le fil Twitter du Sénat et sont d’avis que d’autres institutions devraient suivre cet exemple. Mme O’Malley a ajouté qu’il était temps d’envisager des règles d’éthique pour ce qui est des sénateurs qui siègent à des conseils d’administration. M. Lagassé s’est dit du même avis en précisant que cela est particulièrement important dans un contexte où les sénateurs peuvent choisir eux-mêmes les comités dont ils font partie.

Le Sénat renouvelé à l’œuvre

Le dernier groupe a réuni quatre sénateurs des différents caucus et groupes qui ont discuté de leur point de vue sur l’évolution de l’institution. Le représentant du gouvernement Peter Harder, Paul Massicotte, alors membre du caucus libéral indépendant, la sénatrice indépendante Renée Dupuis et le sénateur conservateur David Tkachuk ont parfois été d’accord et parfois convenu de ne pas être d’accord concernant les récents changements apportés à la Chambre haute.

Étant donné toutes les nominations qui devront être faites dans les prochaines années, M. Harder affirme qu’il faudra essentiellement une génération pour renverser la vapeur pour ce qui est de l’indépendance du Sénat (à la condition qu’il n’y ait pas de défections). « Je crois que nous nous dirigeons vers ce que les politicologues décrivent comme un bicaméralisme robuste », a-t-il dit aux participants, en ajoutant que le nouveau Sénat fonctionne mieux dans la pratique qu’en théorie. M. Harder a rappelé qu’il y a un an certains détracteurs avaient déclaré que le nouveau Sénat pourrait être un véritable fouillis, mais le Sénat fonctionne bien. Le ton du débat a changé, et ce n’est pas seulement attribuable aux nouveaux sénateurs comme l’explique M. Harder. En ce qui concerne l’accroissement du nombre d’amendements apportés aux projets de loi de la Chambre des communes, M. Harder laisse entendre que le premier ministre et le Cabinet ont fait preuve de sérénité en acceptant ou en rejetant les amendements, mais ils écoutent le Sénat. Tous ces changements ont été effectués sans modifier la Constitution. Tout cela s’est produit, comme le dit M. Harder, dans la plus pure tradition canadienne en faisant fond sur de bonnes politiques.

Le sénateur Massicotte a brossé un bref historique de la modernisation du Sénat. Il explique qu’un groupe de sénateurs estimaient depuis des années que le Sénat ne fonctionnait pas aussi bien qu’il le pourrait et qu’il n’avait pas réalisé son potentiel de chambre de second examen objectif. Ces sénateurs se réunissaient en coulisse ou en petits groupes à l’occasion de dîners informels pour en discuter. À la suite d’une réunion que le sénateur Greene et lui-même ont organisée en septembre 2013, 11 résolutions avaient fait l’objet d’un consensus. Le Comité sénatorial sur la modernisation du Sénat a été créé en 2015. Le sénateur Massicotte a expliqué que le Sénat était moins partisan en raison de l’expulsion des sénateurs libéraux, de l’augmentation du nombre de nouveaux sénateurs indépendants et des changements concernant la composition des groupes. Il préfère quant à lui les groupes qui se forment en fonction des valeurs plutôt qu’en fonction d’une idéologie de parti, mais les sénateurs ne partagent pas tous ce point de vue et certains croient qu’il faut des groupes partisans et une opposition officielle. Le sénateur Massicotte a souligné que le Sénat avait de plus en plus tendance à amender les projets de loi de la Chambre des communes et il a vanté l’expérience récente des débats thématiques, qui deviendront particulièrement importants lorsque les délibérations seront télédiffusées. Il conclut en soulignant que le rôle de second examen objectif est la valeur ajoutée du Sénat. « Nous devons redoubler d’efforts pour appuyer cette indépendance », a-t-il dit.

La sénatrice Dupuis a indiqué que l’indépendance du Sénat et des sénateurs a été soulevée dans le cadre de discussions publiques dès que les sénateurs libéraux ont été expulsés du caucus parlementaire. C’était avant les premières nominations du premier ministre Trudeau en 2015. Des ajustements ont dû être apportés, car les nouveaux sénateurs voulaient avoir les ressources et la capacité nécessaires pour remplir leurs fonctions. Elle mentionne que le Comité sur la modernisation du Sénat a la volonté et le désir de travailler en ce sens. La sénatrice Dupuis affirme que cette nouvelle réalité a suscité diverses réactions de la part de l’opposition. Certains sénateurs étaient fermement opposés à ce changement ou ils étaient méfiants. Les sénateurs indépendants nommés en 2016 ont dû discuter entre eux de la possibilité de former un groupe. Ils se sont organisés sous la gouverne d’une sénatrice d’expérience, la sénatrice Elaine McCoy. La sénatrice Dupuis souligne que le Sénat n’est ni un organisme consultatif ni un conseil de sages, mais bien un organe législatif complémentaire, comme la Cour suprême l’a déclaré. À l’instar d’autres sénateurs indépendants, peu importe quand ou comment ils ont été nommés, la sénatrice Dupuis croit que des changements concrets doivent être apportés pour que le Sénat puisse agir comme le deuxième organe législatif du Parlement. Il faudra notamment des délais plus serrés pour adopter les projets de loi, et les projets de loi du gouvernement devront être traités en priorité.

Le sénateur Tkachuk ne partage pas le même point de vue que certains de ses collègues au sujet du nouveau Sénat. Il soutient que le Sénat n’a jamais été populaire et que « l’idée selon laquelle nous allons maintenant être populaires et aimés est vouée à l’échec. C’est une attente trop élevée ». Le sénateur Tkachuk affirme que le nouveau processus de nomination du gouvernement n’a rien de nouveau. On l’a utilisé ailleurs et il s’agit simplement, selon lui, d’un mécanisme qui sert à faire de façon officielle ce qui se faisait auparavant de façon informelle, c’est-à-dire consulter les gens. Le premier ministre conserve ses pouvoirs de nomination. En fait, selon le sénateur Tkachuk, le processus est moins transparent. Le sénateur a déclaré, en citant l’ancien greffier du Sénat, Gary O’Brien, que la partisanerie n’empêchait pas l’indépendance. Par ailleurs, il soutient que les gens n’appliquent pas correctement le concept d’indépendance. À la base, l’indépendance provient du fait que les sénateurs étaient nommés à vie. « Je suis aussi indépendant que tous les sénateurs nommés par le premier ministre Trudeau », a-t-il ajouté. Le sénateur Tkachuk estime également que les nouveaux sénateurs indépendants sont principalement des activistes de gauche. Plusieurs d’entre eux croient que la partisanerie n’est pas une bonne chose et leur mentalité ressemble à ce que l’on voit de plus en plus sur les campus universitaires où on cherche à minimiser les points de vue divergents afin de ne froisser personne. « Je crois sincèrement que nous nous engageons dans une voie dangereuse », conclut-il. « Si on se débarrasse de l’opposition au Sénat, on risque le despotisme. »