Perspectives sur l’élection des présidents de comités

Perspectives sur l’élection des présidents de comités

Ce qui suit est une version révisée et abrégée du débat du 21 octobre 2013 sur la motion d’initiative parlementaire du député Brad Trost (Motion 431) laquelle propose de donner instruction au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre de : (a) considérer l’élection des présidents de comités au moyen d’un système de scrutin préférentiel par tous les députés de la Chambre des communes, au début de chaque session et avant que la composition des membres du comité ne soit établie; (b) étudier les pratiques d’autres parlements calqués sur le modèle de Westminster par rapport à l’élection des présidents de comités; (c) proposer toutes modifications nécessaires au règlement et pratiques de la Chambre; et (d) faire part de ses constatations à la Chambre au plus tard six mois après l’adoption de cette ordonnance.

Brad Trost (Saskatoon—Humboldt, PCC)

La motion tire ses origines de deux sources. La première, et probablement la plus pertinente pour la Chambre, est le débat tenu en 2002 lors d’une journée de l’opposition. Des ministériels du caucus libéral avaient collaboré avec des députés de l’Alliance canadienne, du Parti progressiste conservateur et du NPD pour faire adopter une motion. La motion de l’époque concernait l’élection des présidents de comité directement par les membres de leur comité respectif. Peter McKay, qui était alors député de Pictou—Antigonish—Guysborough, avait alors déclaré : « Un président librement élu […] contribuerait à démystifier et à donner une plus grande crédibilité au processus. Il ne s’agit pas d’élire des députés de l’opposition à ces postes importants, mais bel et bien des députés du gouvernement. » Dick Procter, qui était alors député de Palliser, avait déclaré ceci : « Très franchement, nous aidons un peu trop les médias à couvrir la politique de façon très partisane. Pensons un peu aux prises de vue en grand angle qui mettent en vedette et exagèrent même peut-être un peu la zone neutre entre le gouvernement et l’opposition. » C’était le ton général du débat ce jour-là. Ces députés s’étaient réunis pour discuter des moyens de renforcer la crédibilité, les pouvoirs et l’élection des présidents de comité.

Le rapport Wright, publié par la Chambre des communes britannique, est la deuxième source d’inspiration pour cette motion. Il y a plusieurs années, la Grande-Bretagne a envisagé un grand nombre de réformes afin d’assurer le bon fonctionnement de sa Chambre des communes. Elle a notamment examiné le processus d’élection des présidents de comité. Au cours de la dernière année, elle a examiné et mis au point les modifications qui ont été mises en œuvre à la suite du rapport Wright et, dans l’ensemble, elle en a tiré des conclusions très positives. Cette réforme substantielle semble avoir porté fruit.

Ce changement a entraîné plusieurs répercussions positives. Tout d’abord, il y a la perception d’indépendance et d’impartialité. La politique est un domaine particulier. En politique, ce qu’on perçoit comme la réalité ne l’est pas toujours; la perception devient la réalité. Si nous prenons des mesures pour favoriser la démocratie, pour donner plus d’indépendance et pour établir une perception d’indépendance accrue, nous améliorons la démocratie réelle. On ne doit pas voir dans mes propos une forme de critique à l’égard des présidents actuels. Depuis mon arrivée à la Chambre, il y a plus de neuf ans, j’ai généralement travaillé avec d’excellents présidents de comité. La deuxième raison derrière cette proposition, c’est qu’elle encouragerait les députés à s’engager davantage. L’étude au comité fait partie des activités où les députés démontrent de façon concrète leur profond engagement. Souvent, la période de débat à la Chambre ne nous donne pas le temps de devenir des experts dans tous les aspects du débat. En assumant des responsabilités aux comités, en participant davantage et en acquérant plus d’indépendance, les députés seront plus engagés et auront une plus grande capacité d’agir.

La motion ne changera pas les critères d’admissibilité au poste de président de comité. Même si le gouvernement est minoritaire, les députés de l’opposition ne choisiront pas dans leurs rangs les présidents de comité, qui sont généralement membres du parti au pouvoir. Certains députés m’ont demandé pourquoi cette motion ne s’applique pas aussi aux vice-présidents. En principe, ce serait une très bonne idée. Toutefois, cela compliquerait cette motion et réduirait les chances qu’elle soit adoptée. Comme je suis membre du parti au pouvoir, je ne veux pas donner l’impression d’imposer cette procédure à l’opposition.

Comment ce changement s’appliquerait-il concrètement? La décision ultime serait prise par le comité. J’imagine qu’après l’élection du Président, nous utiliserions un grand scrutin préférentiel. Lorsqu’il y aurait plus d’un candidat à un poste, nous numéroterions les noms en ordre de préférence : un, deux, trois, quatre. Il pourrait y avoir un seul bulletin de vote pour tous les comités, ce qui risquerait toutefois d’être un peu lourd, ou il pourrait y avoir un bulletin de vote distinct pour chaque comité.

Comment pourrions-nous nous assurer qu’il a suffisamment de diversité parmi les présidents des comités? Premièrement, je tiens à dire qu’il s’agit d’une démarche très politique. Tout ce que nous faisons dans cette enceinte est politique. J’ose croire qu’aux yeux de tous les députés, la présidence des comités doit être assurée par une variété de personnes. Par conséquent, les députés devraient sentir le besoin de voter pour divers candidats qui ne répondent pas nécessairement à l’idée qu’on se fait traditionnellement d’un président de comité, ce qui devrait susciter des candidatures en conséquence.

Les nouveaux députés auraient probablement plus de difficulté à se faire nommer ou élire comme présidents de comité que leurs collègues plus expérimentés. Cela semble maintenant la norme, puisque nous constatons que la plupart des présidents de comité sont des personnes expérimentées. Il est vrai qu’il est utile d’avoir une idée de la façon dont cet endroit fonctionne avant d’assumer un rôle de leadership. Cependant, s’il y a de nouveaux députés énergiques qui ont des talents de communicateur, les membres de leur caucus attesteront de leurs aptitudes et les aideront à présenter leur candidature.

En présentant cette motion, je cherche des moyens concrets de procéder à cette réforme très modeste. J’espère que les députés se serviront de la motion pour penser à d’autres réformes qui doivent être apportées, dans les comités et les caucus. Cela permettrait aux députés de collaborer de manière productive. Je crois que cette motion est un petit pas vers une meilleure démocratie.

Ted Hsu (Kingston et les Îles, Lib.)

J’appuie cette idée. Je dois dire que je me sens un peu mal à l’aise lorsqu’on me présente comme étant le député libéral de Kingston et les Îles dans le cadre d’activités qui se déroulent dans ma circonscription. Mon travail de député consiste à représenter tous les électeurs de Kingston et les Îles ici, à la Chambre, et à faire ce qui est le mieux pour notre pays. Je suis leur député, et non simplement le représentant du Parti libéral dans la circonscription de Kingston et les Îles.

Le rôle des députés de la Chambre des communes, quel que soit le parti qu’ils représentent, est de surveiller le gouvernement en poste. Si nous voulons obliger l’exécutif à rendre des comptes, nous devons disposer d’un système de comités efficace et indépendant, qui mérite la confiance du public. Le Règlement indique que les présidents des comités sont élus par scrutin secret parmi les membres du comité, mais il ne révèle pas toutes les facettes de la réalité. Ainsi, bien souvent, les activités du comité sont dirigées par l’exécutif du gouvernement, et le secrétaire parlementaire d’un ministre siège souvent au comité et oriente les travaux de celui-ci. Cette personne ne ménage pas ses efforts pour protéger le gouvernement en poste.

Les comités pourraient être plus indépendants, mais il faut tenir compte du fait que les membres et les présidents des comités sont nommés par le pouvoir exécutif ou par les dirigeants des partis de l’opposition, qui peuvent être considérés, convenons-en, comme les prétendants au pouvoir exécutif. La majeure partie de ce qui se passe à la Chambre est le fait des dirigeants des partis politiques. Peut-être croient-ils agir dans l’intérêt du Canada, mais nous avons été élus non seulement pour faire valoir ce qui convient le mieux au Canada et prendre les mesures en conséquence – et c’est pourquoi nous appuyons nos partis politiques et travaillons en équipe ici à Ottawa –, mais aussi pour représenter nos électeurs. Il ne faut donc pas que le Parlement et ses comités ne soient qu’un champ de bataille où les partis politiques s’affrontent.

L’élection des présidents des comités au moyen d’un mode de scrutin préférentiel améliorerait l’efficacité des comités et favoriserait l’indépendance des présidents et des membres des comités par rapport au gouvernement au pouvoir. Je reconnais les réserves soulevées par mes collègues, soit que certains postes de président devraient être comblés par des membres de l’opposition officielle, que les scrutins préférentiels devraient être secrets, qu’on doit être sensible au risque de déséquilibre entre les sexes et les régions, et que le comité étudie aussi ces questions. Je ne prétends pas connaître toutes les répercussions de cette proposition, ni savoir dans quelle mesure elle remettrait plus des pouvoirs de la Chambre dans les mains des députés élus, mais c’est une étude intéressante à envisager.

L’hon. Laurie Hawn (Edmonton-Centre, PCC)

La motion prévoit d’abord que nous indiquions au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre d’étudier la possibilité de faire élire les présidents de comité au moyen d’un mode de scrutin préférentiel, par tous les députés de la Chambre des communes. Ensuite, le Comité devrait étudier les usages observés dans d’autres parlements de type britannique relativement à l’élection des présidents de comité. Enfin, le Comité serait tenu de faire rapport de ses constatations à la Chambre, y compris les modifications devant être apportées au Règlement, dans les six mois suivant l’adoption de la motion.

Parlons du contexte dans lequel s’inscrit le système actuel de sélection des présidents. L’article 106 du Règlement prévoit qu’au début de chaque session et, au besoin, au cours d’une session, chaque comité permanent ou spécial élit son président et ses deux vice-présidents. Si plusieurs personnes se portent candidates à ces postes, une élection a lieu par scrutin secret. Cette approche est conforme au principe qui est établi depuis longtemps et qui veut que les comités soient maîtres de leurs propres affaires.

Avant que cette motion ne soit déposée, je n’avais jamais entendu dire que notre système actuel soulevait des objections majeures. Les règles concernant la présidence des comités existent depuis plus de dix ans. Il me semble raisonnable de dire que le système actuel fonctionne efficacement. C’est l’Alliance canadienne qui, en présentant une motion lors d’une journée de l’opposition, en octobre 2002, a proposé que la Chambre change les règles. La motion prévoyait que l’on modifie le Règlement pour exiger la tenue d’un scrutin secret lors de la sélection des présidents de comité. Les auteurs de la motion partaient de la prémisse voulant que les membres des comités doivent avoir la liberté de voter pour la personne de leur choix, lors de l’élection de leur président, et qu’un scrutin secret était nécessaire pour ce faire. La Chambre a souscrit à ce raisonnement et a adopté la motion par un vote de 174 à 87.

Je souligne que, bien que le gouvernement précédent n’ait pas été favorable à la motion, nombre de ses députés l’ont appuyée. Après l’adoption de cette motion, personne n’a jamais tenté de présenter une motion pour annuler la modification au Règlement. Par conséquent, le président d’un comité est élu, depuis lors, par les membres du comité.

En ce qui concerne l’élection des présidents de comité dans d’autres administrations, beaucoup de corps législatifs de type britannique utilisent le même système que nous. La plupart de nos assemblées législatives provinciales, de même que les Parlements de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande, élisent essentiellement les présidents de leurs comités de la même façon que nous.

Le Royaume-Uni fait toutefois exception, puisqu’il vient de modifier, en 2010, son système de nomination et les règles applicables en une telle situation. Selon les nouvelles règles, les partis se voient attribuer, au début d’une législature, la présidence d’un nombre donné de comités, déterminé en fonction des résultats des dernières élections. Les députés peuvent alors proposer des candidats, à condition que ces derniers représentent le parti qui a obtenu la présidence du comité en question. Pour être candidat, un député doit obtenir la signature soit de 15 députés de son parti, soit de 10 % d’entre eux si ce nombre est inférieur. Les présidences sont mises aux voix parmi tous les députés selon un mode de scrutin préférentiel, chaque député pouvant voter pour autant de candidats qu’il le souhaite, en les classant par ordre de préférence. Pour être élu, un candidat doit avoir reçu plus de la moitié des voix; tant qu’il n’y a pas de majorité simple, le candidat ayant obtenu le moins de voix est éliminé, et ces dernières sont redistribuées selon l’ordre de préférence indiqué.

Comme le nouveau système n’est en vigueur que depuis 2010, on ne l’a encore utilisé qu’une fois. Des 24 postes alors mis aux voix, 16 ont été sollicités par plus d’un député et comblés au moyen du scrutin préférentiel, alors que 8 présidents ont été élus sans opposition. Il est encore trop tôt pour connaître les conséquences à long terme des changements apportés. Divers facteurs entrent en ligne de compte lorsqu’il est question de la modification du Règlement de la Chambre.

Les députés savent pertinemment que les règles qui régissent la Chambre des communes sont soigneusement équilibrées, fondées sur des principes et traditions parlementaires et tiennent compte des intérêts de tous les députés. Nous devons garder une certaine ouverture d’esprit à l’égard de la modification de ces règles, mais une telle modification ne doit jamais se faire à la légère. Au contraire, il faut user de prudence, faire preuve de diligence raisonnable et obtenir l’appui d’un vaste nombre de députés avant d’envisager la moindre modification de fond au Règlement.

Parmi les questions et préoccupations que soulèveront les députés qui prendront la parole, on trouvera sans doute les suivantes: Est-il nécessaire de modifier le système actuel? Y a-t-il quelque chose qui ne fonctionne pas dans le système actuel? Les députés veulent-ils d’un système où les députés de l’opposition peuvent influencer la nomination d’un président ministériel et les ministériels peuvent influencer la nomination d’un président de l’opposition? Quels sont les mécanismes prévus pour démettre un président de ses fonctions une fois qu’il est élu? Est-ce que tous les députés ou seulement les membres du comité auraient droit de vote sur la question? Quels seraient les effets de la proposition sur les considérations telles que la représentativité adéquate des deux sexes et de l’ensemble des régions parmi les présidents de comité? Ces facteurs sont-ils importants pour les députés? Sommes-nous prêts à envisager l’adoption d’un système relativement nouveau, établi en 2010, dont on connaît très peu les conséquences à long terme et les effets imprévus potentiels?

Le Comité de la procédure et des affaires de la Chambre pourrait se pencher là-dessus et examiner de nombreuses autres questions. D’ailleurs, il est déjà chargé d’examiner le Règlement de la Chambre; il pourrait donc étudier le processus d’élection des présidents de comité dans le cadre de cet examen général. Le gouvernement appuiera la motion. Cela dit, il importe que tous les députés tiennent compte de ce qui est en jeu lorsque nous apportons la moindre modification au Règlement de la Chambre. Toute décision en ce sens doit se faire en pleine conscience des conséquences possibles.

Christine Moore (Abitibi—Témiscamingue, NPD)

Puisqu’on va étudier cela en comité, le résultat pourra être différent. Toutefois, on va étudier sérieusement la question. L’important, c’est de trouver un moyen d’améliorer la démocratie et l’indépendance de nos comités. On va y réfléchir d’une manière structurée, et si c’est possible, apporter des changements. La démocratie doit toujours évoluer et chercher à s’améliorer.

Bien que la motion soit assez simple, choisir d’élire les présidents de comité peut être quand même assez complexe. Élire une vingtaine de présidents par scrutin préférentiel au début de la session peut être difficile pour un nouveau député, car il ne connaît pas les candidats. Lors de mes premières journées à la Chambre, quand je suis arrivée, on a voté pour le Président de la Chambre. On a eu des lettres, j’ai essayé de comprendre et de connaître un peu plus les candidats; c’est ce qui m’a permis de faire un choix. Par contre, si c’est ce qu’on doit faire pour tous les comités, c’est beaucoup demander à un nouveau député qui essaie de comprendre comment la Chambre des communes fonctionne concrètement.

D’autre part, si les présidents de comité devaient être élus, il serait logique de leur donner du temps pour se faire connaître des différents députés. Toutefois, reporter l’élection des présidents de comité ne risquerait-il pas de retarder le début des travaux des comités au début d’une session parlementaire? Il faudra se pencher sur ces questions en comité.

Je pense aussi beaucoup à la représentation des genres. Je suis pour les principes de démocratie et d’indépendance. À l’heure actuelle, je suppose que les whips, autant du gouvernement que de l’opposition officielle — en tout cas, pour l’opposition officielle, j’en suis sûre —, essaient d’avoir une représentation suffisante de femmes comme présidentes ou vice-présidentes de comité. Comment peut-on s’assurer de respecter ce principe et de donner aux femmes, qui sont souvent sous-représentées, l’accès à des fonctions? Il faudra voir si on peut protéger ce principe dans le cadre de l’élection des présidents de comité.

Il y a aussi la représentation des minorités. Je me demande aussi si, dans ce processus, les quatre postes de présidents de comité qui sont actuellement réservés à l’opposition officielle le demeureront. C’est une autre chose qu’il faudra étudier.

Par ailleurs, beaucoup de détails techniques devront être étudiés. Par exemple, quelqu’un peut-il poser sa candidature à deux postes de président en même temps? Actuellement, la majorité des présidents sont issus du parti gouvernemental, sauf les quatre postes réservés à l’opposition officielle. Alors, quelqu’un à qui le poste n’est normalement pas dévolu, parce qu’il est député d’un troisième parti d’opposition ou même indépendant, pourrait-il être candidat à la présidence?

Pour ce qui est du mode de scrutin, c’est sûr qu’il faudra discuter de cet autre point pour savoir si on fait des votes secrets ou des votes d’appel par tour. En ce qui concerne le vote, il faut compenser cette manière de choisir par une certaine efficacité et s’assurer qu’au bout du compte, on finit par avoir des présidents qui seront élus. Si ça nous prend plusieurs heures pour chaque comité et qu’on en a 24, cela risque peut-être d’être compliqué pour commencer la session et de rendre la motion difficilement applicable. Néanmoins, des solutions existent peut-être pour faire en sorte qu’on soit très rapide et qu’on puisse procéder promptement à l’élection des présidents de comité.

Cela dit, je me demande si le mode préférentiel est nécessairement le meilleur mode de scrutin et si, avec les 308 bulletins de vote avec les numéros, cela ne risque pas d’être compliqué de faire tout le calcul. On peut avoir des milliers de questions. Par exemple, on peut se demander ce qui se produirait en cas d’égalité. Faudrait-il recommencer le vote? Même si la motion est très simple, on se rend compte que ça peut être assez compliqué de l’appliquer concrètement, car on entre alors vraiment dans des détails techniques et concrets pour savoir comment on peut rendre ce processus efficace. Toutefois, pour protéger les principes d’indépendance et de démocratie, je pense que ça vaut vraiment la peine de se pencher sur ce dossier, de prendre le temps de l’étudier et de vérifier s’il y a une ou plusieurs solutions pour le mettre en œuvre.

Note de la rédaction: Motion n° M-431 était encore le sujet du débat à la Chambre le 29 janvier, 2014, et était adoptée le 5 février, 2014.