La paradiplomatie des assemblées législatives provinciales démontrées par la Turquie et le caribou

La notion de fédéralisme coopératif prime aujourd’hui sur le fédéralisme exécutif, et est devenue le modus operandi privilégié des relations fédérales-provinciales; de plus en plus, les provinces font la promotion de leurs intérêts, au pays comme à l’étranger. Dans cet article, l’auteur explique comment les législatures provinciales peuvent participer à ces efforts diplomatiques promotionnels sur des enjeux non partisans. Il décrit le rôle déterminant des récents Présidents de la Chambre d’assemblée de Terre-Neuve-Labrador dans l’utilisation de leurs bureaux et de leur statut pour atteindre un objectif diplomatique de la province : l’érection d’un monument du caribou à Gallipoli (Turquie) en l’honneur du Royal Newfoundland Regiment. Le monument a été érigé sur le lieu des premières décorations pour bravoure décernées au régiment, où 29 d’entre eux sont morts au combat, alors que 10 autres ont par la suite été emportés par la maladie.

Mark D. Browne

Introduction
La première moitié du 20e siècle fut marquée par des changements notables du statut politique de Terre-Neuve-et-Labrador. Le territoire fut d’abord un pays, doté de ses propres forces armées pendant la Première Guerre mondiale. Il abandonnera son autonomie gouvernementale en 1934, avant de se joindre au Canada en 1949.

Bien qu’habitée par des peuples autochtones et visitée par les Vikings, Terre-Neuve-et-Labrador ne fut colonisée par les Britanniques qu’en 1497, en raison de la pêche à la morue fructueuse de la région. La colonie obtint le droit d’élire un gouvernement représentatif en 1832 et un gouvernement responsable en 1855. Elle acquit le statut semi-autonome de dominion en 1907, doté de son propre gouvernement avec à sa tête son propre premier ministre. Une fierté débordante et un nationalisme obstiné naquirent de cette lutte pour l’autodétermination, au point où la perspective de rejoindre le Canada au 19esiècle fut rejetée par des Terre-Neuviens éminents, qui craignaient de compromettre leur identité nationale. Les tentatives ultérieures de Terre-Neuve de se joindre au Canada allaient être repoussées par le Canada en raison des difficultés constantes de Terre-Neuve à maintenir sa solvabilité et sa souveraineté financières1. Pour le meilleur ou pour le pire, Terre-Neuve était une île et elle allait le rester, dans tous les sens.

La Première Guerre mondiale allait laisser une marque indélébile sur l’évolution politique et l’éthos culturel de Terre-Neuve. Winston Churchill, premier ministre britannique, qualifia le Royal Newfoundland Regiment, la force de combat terre-neuvienne de la Première Guerre mondiale, de « meilleur que le meilleur2 ». Ce fut le seul régiment à porter le préfixe « Royal » pendant la Première Guerre mondiale et seulement le troisième, et le dernier, dans l’histoire de l’Empire britannique à recevoir un tel honneur pendant les hostilités3.

Si la Première Guerre mondiale a laissé une marque aussi profonde à Terre-Neuve-et-Labrador, c’est notamment en raison de son coût − en argent et en victimes −, qui contribua au sentiment omniprésent qu’une génération avait été perdue à la guerre. Les effets de ces événements sont mis en évidence le 1er juillet de chaque année. Alors que le reste du Canada entame ses célébrations, les Terre-Neuviens et les Labradoriens attendent jusqu’à midi, commémorant dans l’intervalle les pertes importantes subies par le régiment au matin du ١er juillet ١٩١٦ à Beaumont-Hamel, en France. Cette date marque l’un des jours les plus mortels de la guerre, pendant la bataille de la Somme. Huit cents hommes parvinrent au sommet ce matin-là, mais seulement ٦٨ répondaient encore à l’appel le lendemain matin.

Le coût financier de la guerre aggrava la situation budgétaire déjà désastreuse du dominion. Le déclin subséquent de la pêche et la crise économique mondiale entraînèrent Terre-Neuve dans une décennie de paralysie financière. En 1933, la dette publique avait doublé, les frais de service représentaient 60 % des recettes annuelles et la capacité d’emprunt était devenue inexistante4. En conséquence, Terre-Neuve, un pays doté de ses propres forces armées et avec des relations de commerce mondiales établies5, céda son statut d’autonomie gouvernementale. En 1949, dans un référendum remporté de justesse, les Terre-Neuviens choisirent de se joindre au Canada.

La transition vers le statut de province du Canada
Pour Terre-Neuve, le passage de pays à province allait passer par la négociation des Conditions de l’union, qui officialisèrent la transition. Si les Conditions prévoyaient certaines dispositions localisées, comme la garantie d’un service de traversier entre l’île et le Canada continental, dans l’ensemble elles ont exigé de Terre-Neuve qu’elle s’intègre à la mosaïque canadienne des provinces.

La frontière entre les rôles respectifs des gouvernements fédéral et provinciaux est établie depuis longtemps par la division des pouvoirs inscrite dans notre Constitution. Il en résulte une fédération généralement harmonieuse, qui repose sur l’idée que, là où une coopération est possible entre deux paliers de gouvernement, elle existe. En principe toutefois, un ordre de gouvernement ne s’immisce pas dans les affaires de l’autre. Cela dit, dans un monde est plus connecté que jamais, la stricte division des pouvoirs est de plus en plus intenable.

Depuis 1648, la paix de Westphalie a consolidé la notion de souveraineté en concentrant le pouvoir de l’État sur sa compétence territoriale et son pouvoir de s’engager avec d’autres États, dans des actes de défense, mais aussi dans le cadre de relations pacifiques. La prééminence de la souveraineté dans les relations internationales laisse peu de place à d’autres acteurs que les États eux-mêmes dans l’élaboration, la conduite ou l’exercice de la politique étrangère.

Cependant, beaucoup d’eau a coulé sous les ponts depuis 1648. Au cours des 75 dernières années, à mesure que les États se sont à mis à intervenir peu à peu sur leur bienêtre économique, particulièrement durant la période de l’après-guerre, un rôle est apparu dans les affaires internationales pour les acteurs infranationaux6.

Paradoxalement par ailleurs, une fédération repose sur une divisibilité explicite de la souveraineté7. Au Canada, cela se manifeste dans les provinces, chacune ayant des responsabilités importantes et une autonomie législative. La notion de fédéralisme coopératif prime aujourd’hui sur le fédéralisme exécutif et elle est devenue le modus operandi privilégié des relations fédérales-provinciales; de plus en plus, les provinces font la promotion de leurs intérêts, au pays comme à l’étranger.

Le rôle accru des provinces au sein de la fédération s’est accompagné d’une augmentation du phénomène de la paradiplomatie. Essentiellement, la paradiplomatie consiste pour les provinces à promouvoir leurs intérêts à l’international. Cela se fait souvent en coordination, plutôt qu’en contradiction, avec l’intérêt national8. Cette notion ne doit pas être confondue avec la protodiplomatie, où un gouvernement non central poursuit un programme de politique étrangère d’indépendance politique9.

Le concept est simple : le gouvernement central gère des domaines de politique supérieure, telles la sécurité internationale et les relations diplomatiques, mais un espace est créé pour que les instances infranationales agissent dans des domaines de politique inférieure comme la promotion économique, culturelle ou sportive. Cette situation a cours depuis les années 198010,11 non seulement au Canada, mais dans d’autres pays comme les États-Unis, l’Allemagne et le Danemark.

Alors que gouvernement fédéral a le pouvoir de négocier des traités avec des États souverains, il incombe souvent aux provinces de mettre en œuvre leurs principales dispositions, qui vont de l’élimination de mesures commerciales protectionnistes à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Par conséquent, les provinces sont de plus en plus consultées sur les questions de politique étrangère qui les concernent, ce qui produit un état de codépendance12.

Les provinces canadiennes sont engagées dans la paradiplomatie à des degrés divers. Par exemple, le Québec s’est doté d’un ministère autonome des Relations internationales, de bureaux de représentation permanente à l’étranger et de délégations auprès de l’UNESCO et de la Francophonie13. Le Nouveau-Brunswick est membre de la Francophonie et il a affecté des fonctionnaires aux dossiers de commerce international, toutefois dans une moindre mesure que le Québec. L’Ontario a établi des « centres de marketing » à l’échelle mondiale, dans des villes comme Shanghai, Londres et New York, mais la province travaille consciencieusement à tirer parti de la « marque Canada », de concert avec le gouvernement fédéral14. L’Alberta a adopté un modèle semblable à celui de l’Ontario et elle poursuit avec vigueur ses objectifs diplomatiques de développement des ressources et de l’économie15. Bien que les exemples qui précèdent ne couvrent pas toutes les provinces canadiennes, il constitue un échantillon représentatif des provinces de l’ouest, du centre et de l’est du Canada et de leurs efforts paradiplomatiques bien établis.

Aucune raison n’empêche les législatures du Canada de jouer un rôle de soutien aux objectifs paradiplomatiques de leur province. Un tel soutien peut être apporté sans modifier la nature non partisane de la législature. La paradiplomatie est souvent exercée dans des domaines tels le développement des ressources, les sports, les échanges culturels, les accords commerciaux, la promotion du tourisme et la préparation aux catastrophes16. Le développement des exportations, le soutien de l’immigration, la promotion du tourisme ou la préparation aux catastrophes sont des enjeux de cause commune. Les échanges sportifs et culturels sont créateurs de bonne volonté. En d’autres termes, de telles entreprises vont dans l’intérêt institutionnel de toute province, quel que soit le parti politique au pouvoir. La législature peut appuyer les activités paradiplomatiques apolitiques d’une province sans compromettre l’indépendance et la séparation attendues et exigées entre les branches législative et exécutive du gouvernement.

Le Parlement du Canada a une tradition bien établie de participation aux affaires internationales. Elle se fait par un large éventail d’associations parlementaires officielles multilatérales et bilatérales, de groupes interparlementaires et de groupes d’amitié moins officiels. Ces entités représentent le Parlement du Canada à l’étranger et suscitent des échanges d’idées, d’information et d’expérience avec d’autres législateurs internationaux. Lors de telles réunions, les parlementaires ne représentent pas seulement le Parlement : ils représentent le Canada. Cela ne veut pas dire qu’ils parlent au nom du gouvernement fédéral; c’est au gouvernement du moment de le faire. Toutefois, ils partagent les valeurs qui font collectivement de nous des Canadiens, et ils les représentent et les promeuvent sur la sphère internationale.

Les législatures de l’ensemble du Canada n’ont peut-être pas le désir, les ressources financières, ni même le besoin de s’engager dans des structures aussi élaborées que celles établies par le Parlement canadien pour poursuivre des objectifs d’affaires étrangères. Bonifier le programme paradiplomatique d’une province par des objectifs légitimes et mesurables n’exige pas de grandes dépenses ni de dépenses frivoles. Au contraire, le déploiement stratégique des actifs législatifs peut être tout aussi efficace. C’est exactement ce qui s’est passé récemment à Terre-Neuve-et-Labrador, et l’entreprise a été couronnée de succès.

Monument du caribou en Turquie
Comme il a été mentionné précédemment, la force de combat de Terre-Neuve durant la Première Guerre mondiale, le Royal Newfoundland Regiment, et les sacrifices de ses membres pendant la guerre ont eu des répercussions importantes sur l’évolution politique, sociale, financière et culturelle de Terre-Neuve-et-Labrador. Après la guerre, en hommage à ces sacrifices, cinq monuments commémoratifs de champs de bataille ont été érigés en France et en Belgique. Un monument en bronze représentant un caribou a été installé sur chaque site. Animal indigène et familier de Terre-Neuve-et-Labrador, le caribou était l’emblème du régiment.

Ensemble, les cinq monuments commémoratifs sont appelés Le sentier du Caribou. Chaque année, une délégation d’anciens combattants, de membres de la Légion royale canadienne et d’étudiants, menés par le premier ministre ou un ministre, parcourt Le sentier en hommage aux soldats tombés de Terre-Neuve-et-Labrador. Le sentier a toutefois longtemps été jugé inachevé. L’installation d’un caribou de bronze à Gallipoli, où le régiment a mérité ses premières décorations pour bravoure après la mort de 29 de ses hommes au combat, ainsi que de 10 autres emportés par la maladie, reste à faire17.

Tous les partis politiques de Terre-Neuve-et-Labrador ont publiquement donné leur appui à l’érection d’un monument du caribou à Gallipoli. De 2003 à 2015, le gouvernement progressiste-conservateur de Terre-Neuve-et-Labrador a rencontré des représentants turcs, ambivalents face à l’idée d’installer un monument représentant un caribou en Turquie, privilégiant l’installation par la province d’une plaque commémorative sur le champ de bataille.

Le Parti libéral, qui a remporté les élections générales de 2015, a formé le gouvernement de Terre-Neuve–et–Labrador. C’est alors que le premier ministre Dwight Ball a renouvelé les efforts pour installer un caribou de bronze à Gallipoli. Se chargeant de l’initiative, le Président de la Chambre d’assemblée Tom Osborne, en collaboration avec le premier ministre et le ministre de la Culture Christopher Mitchelmore, a entrepris de sensibiliser les représentants du gouvernement turc.

Le président Osborne s’est rendu à Ottawa pour rencontrer l’ambassadeur de la Turquie Selçuk Ünal — qui a joué un rôle déterminant dans l’avancement de cette initiative dans son pays — et a organisé des visites réciproques de délégations turques dans la capitale de sa province. Ces visites seraient à la fois organisées par le pouvoir législatif et assorties de réunions et de discussions avec des représentants du pouvoir exécutif, notamment le premier ministre et le ministre. Bien que les fonctions diplomatiques du Bureau du président de la Chambre d’assemblée ne prévoient que l’organisation des visites de courtoisie des ambassadeurs, le président Osborne a mis à profit ces fonctions diplomatiques avec le gouvernement pour faire progresser cette priorité politique.

En décembre 2017, la diplomatie ouverte a donné lieu à une résolution de la Chambre d’assemblée autorisant son Président de l’époque, Perry Trimper, à se rendre en Turquie en tant qu’émissaire de la population de Terre-Neuve–et–Labrador pour faire avancer les discussions sur l’emplacement du caribou de bronze à Gallipoli. Il était accompagné d’un haut fonctionnaire du gouvernement provincial. Le principal objectif de la mission était d’obtenir un engagement de la Turquie à envoyer une délégation réciproque à St. John’s pour rencontrer des représentants du gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador en vue de conclure une entente, dans l’espoir de briser le moratoire de longue date de la Turquie sur l’érection de monuments à Gallipoli.

Manifestement, le poste et le statut de Président d’une assemblée législative du Canada ont ouvert les portes de l’ambassade de Turquie à Ottawa au Président Osborne, ainsi qu’à la délégation du Président Trimper. Sans eux, la délégation ne serait pas parvenue à ses objectifs. Le Président de la Grande Assemblée nationale de Turquie a accueilli la visite du Président Trimper, soulignant l’importance de cette visite de six jours, qui prévoyait des réunions au niveau national avec le chef de l’opposition, le ministre des Affaires étrangères et le ministre de la Culture du pays. D’autres réunions ont abouti à la signature d’un protocole d’entente entre une université turque et l’Université Memorial de Terre-Neuve, ainsi qu’à un accord de jumelage entre des écoles secondaires de St. John’s et d’Istanbul, dans un objectif de compréhension culturelle et d’échange éducatif.

Il est évident que le poste et le statut de Président d’une législature canadienne ont ouvert la porte à la délégation du Président Trimper. Sans sa présence, la délégation ne serait pas parvenue à ses objectifs. Le Président de la Grande Assemblée nationale de Turquie a accueilli la visite du Président Trimper, soulignant l’importance de cette visite de six jours, qui prévoyait des réunions au niveau national avec le chef de l’opposition, le ministre des Affaires étrangères et le ministre de la Culture du pays. D’autres réunions ont abouti à la signature d’un protocole d’entente entre une université turque et l’Université Memorial de Terre-Neuve, ainsi qu’à un accord de jumelage entre des écoles secondaires de St. John’s et d’Istanbul, dans un objectif de compréhension culturelle et d’échange éducatif.

À son arrivée dans la région de Çanakkale, sur la péninsule de Gallipoli, le Président Trimper a été accueilli au milieu de la nuit par le gouverneur et le maire. Accompagné de hauts fonctionnaires, il a visité le champ de bataille et les cimetières, où un moratoire sur l’érection de nouveaux monuments était en vigueur depuis longtemps.

L’objectif de la mission d’assurer l’envoi d’une délégation réciproque à Terre-Neuve-et-Labrador a été atteint, et même dépassé. À l’étape finale de la mission, lors d’un banquet organisé à Istanbul par le ministre turc de la Culture, le Président Trimper et l’ambassadeur canadien Chris Coons ont appris que le ministre proposait d’ériger le monument du caribou au cimetière Hill 10, dans le parc national de Gallipoli. Ce site est le lieu de repos de 13 membres du régiment, dont le soldat Hugh McWhirter, première victime mortelle du Royal Newfoundland Regiment à Gallipoli, le 22 septembre 1915.

En consultation avec le gouvernement, le choix du terrain été accepté. La visite d’une délégation à Terre-Neuve-et-Labrador, prévue pour quatre mois plus tard, a été organisée. C’est ainsi que le rôle du Bureau du Président a pris fin. Plus tard cette année-là, le ministre de la Culture, Christopher Mitchelmore, et le Président Trimper devaient se rendre à Gallipoli pour renforcer les liens établis lors de la mission initiale. Avant de quitter son bureau en 2020, le premier ministre Ball a annoncé qu’une société d’ingénierie et de gestion de projet avait obtenu un contrat pour la fabrication du caribou de bronze qui sera érigé à Gallipoli.

Conclusion
La participation des législatures aux efforts paradiplomatiques n’a pas à être une anomalie. Lorsque la question s’inscrit dans le volet non partisan de la législature — comme c’était le cas ici — le recours à un bureau institutionnel déjà en place et financé par le contribuable constitue un déploiement stratégique des ressources législatives en vue d’un gain optimal. Un Président d’assemblée canadien en déplacement à l’étranger ouvre un accès de haut niveau. Le recours aux outils de la diplomatie ouverte peut faire avancer le programme paradiplomatique d’une province.

Les séjours éclair et les associations interparlementaires peuvent être efficaces. Elles ne sont toutefois pas toujours pratiques ni réalisables en fonction des situations ou de la taille de la législature. Les législatures plus petites n’ont pas les ressources nécessaires pour soutenir de grandes structures destinées aux affaires étrangères. Toutefois, cela ne devrait pas les empêcher de jouer un rôle ciblé et stratégique dans les questions étrangères pertinentes, où la participation de la branche législative peut améliorer les chances de succès.

Bien que l’engagement du gouvernement ait été crucial pour faire avancer la question, il est tout aussi juste de conclure que le travail du bureau du Président de la Chambre d’assemblée a été essentiel pour sortir d’une impasse. En conclusion, la même législature qui autorisait la formation du Royal Newfoundland Regiment jouera également un rôle essentiel dans l’achèvement des monuments formant Le sentier du Caribou. Par conséquent, la mémoire des vaillants membres du Royal Newfoundland Regiment sera honorée à la mesure de leur sacrifice.

Notes
1 Penny, N. « La tradition parlementaire à Terre-Neuve », Revue parlementaire canadienne, vol. 4, no 2 (1981), 11-16.

2 Jamieson, D. et C. McGrath. The political memoirs of Don Jamieson, St. John’s, Breakwater, 1989, p. 30.

3 Terre-Neuve-et-Labrador. Chambre d’assemblée, Bureau du Président. Rapport sur la visite du Président la Chambre d’assemblée en Turquie à titre d’émissaire de la population de Terre-Neuve-et-Labrador, 2018.

4 Channing, J. The effects of transition to confederation on public administration in Newfoundland, Toronto, Institut d’administration publique du Canada.

5 Dunn, C. « The Public Sector of Newfoundland and Labrador », publié sous la direction de Marland, A., M. Curby et J. Crosbie, First among unequals, Montréal, McGill-Queens University Press, 2014, p. 32-67.

6 Lachapelle, G. et S. Paquin. Mastering globalization new sub-states’ governance and strategies, London, Routledge, 2005.

7 Nossal, K., S. Roussel et S. Paquin. The Politics of Canadian Foreign Policy, 4e éd., Montréal, McGill-Queen’s University Press, 2015.

8 Lequesne, C. et S. Paquin. « Federalism, paradiplomacy and foreign policy: a case of mutual neglect », International Negotiation, vol. 22, no 2 (2017), 183-204, p. 188.

9 Labrecque, C. et S. Harris. « Canadian provinces and foreign policy in Asia », International Journal, vol. 73, no 3 (2018), 429-448.

10 McHugh, J.T. « Paradiplomacy, protodiplomacy and the foreign policy aspirations of Quebec and other Canadian provinces », Canadian Foreign Policy Journal, vol. 21, no 3 (2015), 238-256.

11 Criekemans, D., « Regional Sub-State Diplomacy from the Comparative Perspective: Quebec, Scotland, Bavaria, Catalonia, Wallonia, and Flanders », publié sous la direction de Vanderjagt, A. et V.H. De, Regional sub-state diplomacy today, Boston, Brill, 2010, 37-65.

12 Marland, A., M. Curby et J. Crosbie. First among unequals: The premier, politics, and policy in Newfoundland and Labrador, Montréal, McGill-Queen’s University Press, 2014.

13 Baldacchino, G. Island enclaves offshoring strategies, creative governance, and subnational island jurisdictions, Montréal, McGill-Queen’s University Press, 2010.

14 Lecours, A. « Canada », publié sous la direction de Michelmann, H., Foreign relations in federal countries, Montréal, McGill-Queens University Press, 2009, 114-141.

15 Hershcovis, A.S. Theory and Practice of Paradiplomacy: Subnational Governments in International Affairs, Londres, Routledge, 2015.

16 Corbin, C. « Direct participation of non-independent Caribbean countries in the United Nations: a method for self-determination », publié sous la direction de Ramos, A.G. et A.I. Rivera, Islands at the Crossroads: Politics in the Non-Independent Caribbean, Kingston, Jamaïque, Ian Randle, 2001, 136-59.

17 Terre-Neuve-et-Labrador. Chambre d’assemblée, Bureau du président. Rapport sur la visite du Président la Chambre d’assemblée en Turquie à titre d’émissaire de la population de Terre-Neuve-et-Labrador, 2018.

18 « Legionnaire hopeful caribou statue will eventually make it to Gallipoli », CBC News, 12 mai, 2015. https://www.cbc.ca/news/canada/newfoundland-labrador/legionnaire-hopeful-caribou-statue-will-eventually-make-it-to-gallipoli-1.3070875