La relation historique entre les députés et les fonctionnaires au Canada

Le rôle et le travail des fonctionnaires se sont-ils politisés? Constatant que les fonctionnaires perdent de plus en plus souvent leur anonymat et semblent poussés à défendre les priorités des politiciens plutôt que de se contenter de les mettre en œuvre, les auteurs ont analysé les débats parlementaires du dernier siècle pour vérifier s’ils pourraient y déceler des signes d’une politisation pure et simple de la fonction publique ainsi que de l’augmentation de la fréquence de cette politisation (s’il y a lieu) au fil du temps. Les auteurs ont conclu que les débats parlementaires font rarement allusion aux fonctionnaires et que la question de la partisanerie des fonctionnaires ne s’est posée qu’à deux occasions dans ces débats. Contrairement à leurs hypothèses de départ, les auteurs ont constaté que les députés du parti au pouvoir étaient moins susceptibles d’évoquer la fonction publique que les députés de l’opposition, mais aussi que les députés de partis conservateurs n’évoquaient pas plus souvent la fonction publique que les députés d’autres partis de l’échiquier politique.

Brendan Boyd et Barry Atkin

Traditionnellement, les fonctionnaires prodiguent des conseils d’orientation stratégique professionnels et mettent fidèlement en œuvre les priorités du gouvernement en échange d’un certain anonymat et de la sécurité d’emploi. Cependant, ces privilèges semblent être en train de se perdre1. En effet, plus souvent, les politiciens les nomment publiquement lorsque des problèmes surviennent au sein du gouvernement, et ils sont de plus en plus souvent tenus de comparaître devant des comités parlementaires dont les membres examinent les opérations gouvernementales2. De plus, les politiciens poussent de plus en plus les fonctionnaires à défendre activement leurs priorités auprès des parties prenantes, des médias et du public, plutôt qu’à simplement les mettre en œuvre, ce qui peut compromettre leur neutralité politique3. Combien de fois les menaces pesant sur l’anonymat et l’impartialité politique des fonctionnaires ont-elles abouti à une politisation pure et simple, menant les fonctionnaires à se retrouver au cœur de débats politiques partisans? Cette situation devient-elle de plus en plus courante avec le temps?

Nous sommes remontés loin dans le hansard pour analyser les débats parlementaires, déterminer à quelle fréquence les députés font allusion aux fonctionnaires et connaître les sujets sur lesquels ils se concentrent. Notre première hypothèse était que les fonctionnaires feraient plus souvent l’objet de discussions au fil du temps en raison de l’érosion de leur anonymat et de leur neutralité politique. Notre deuxième hypothèse était que les députés du parti au pouvoir feraient plus souvent allusion aux fonctionnaires parce que les ministres les blâment de plus en plus publiquement, tandis que les partis d’opposition feraient moins souvent allusion aux fonctionnaires dans l’optique de plutôt rejeter la responsabilité sur le gouvernement élu. Notre troisième hypothèse était que les députés des partis conservateurs seraient plus portés à faire allusion aux fonctionnaires, car, d’après leur penchant idéologique pour un gouvernement plus petit et une perception négative de la bureaucratie gouvernementale, nous croyions qu’ils auraient été plus susceptibles de considérer la fonction publique comme un problème politique4.

Méthodologie

Nous avons examiné les comptes rendus numérisés des débats parlementaires de 1909 à 2019 afin d’évaluer la manière dont les parlementaires parlent des fonctionnaires. Pour ce faire, nous avons utilisé l’ensemble de données du projet de base de données de la Bibliothèque du Parlement. L’ensemble de données comprend les comptes rendus des sessions plénières de la Chambre des communes et exclut les débats des comités et du Sénat, car ces documents n’avaient pas encore été numérisés au moment de la rédaction du présent document. Nous avons cherché différents mots clés liés à la fonction publique dans l’ensemble de données (public servant, public service, civil servant, civil service, bureaucrat, bureaucracy) [fonctionnaire, fonction publique, agent public, services publics, bureaucrate et bureaucratie]. Tous les documents contenant au moins un de ces mots clés ont été tirés de l’ensemble de données du projet.

Ensuite, nous les avons compilés pour créer un nouvel ensemble de données comprenant la date, le nom et le parti du Président, ainsi que le texte de l’allocution. Nous avons calculé automatiquement le nombre de fois que les mots clés ont été employés à l’aide d’Excel. Les totaux ont été calculés par année, par mot clé et par parti. Tous les documents sans affiliation avec un parti ont été retirés de l’ensemble de données, car ils ne pouvaient pas être affectés à un groupe.

À partir des totaux annuels, des graphiques ont été créés pour la période visée par l’étude, soit de ١٩٠٩ à ٢٠١٩. Par souci de clarté de la présentation des données, les mots clés semblables ont été regroupés et les partis politiques ont été regroupés en utilisant des marqueurs en fonction de leur idéologie et de leurs prédécesseurs historiques. Le marqueur « Liberal » (libéral) comprend les allusions faites par les députés du Parti libéral du Canada, en plus de ceux qui ont utilisé les marqueurs « Liberal-Labour » (libéral-travailliste) et « Progressive-Liberal » (libéral progressiste). Le marqueur « Conservative » (conservateur) comprend les allusions faites par les réformistes, les membres de l’Alliance réformiste conservatrice canadienne et les progressistes-conservateurs, en plus des membres du Parti conservateur de 1867-1942 ainsi que du Parti conservateur moderne du Canada. Le marqueur « NDP » (NPD) comprend les allusions faites aux mots clés par les membres de la Fédération du Commonwealth coopératif et du NPD. Le marqueur « Other » (autre) comprend le Parti vert, le Parti Crédit Social, le Ralliement créditiste, le Parti travailliste, le Parti progressiste, le parti United Farmers, ainsi que les politiciens indépendants. Les députés du gouvernement unioniste ont été classés en fonction de leur parti d’origine, les unionistes libéraux étant placés sous le marqueur « Liberal » (libéral).

Pour nous assurer que la durée de la session n’avait pas d’incidence sur la fréquence d’utilisation des mots clés, nous avons fait le calcul « quotidien » des allusions aux fonctionnaires, en divisant les totaux par le nombre de jours de chaque session, comme l’indique l’ensemble de données du projet.

Analyse

Nous n’avons constaté aucune tendance constante à la hausse ou à la baisse des allusions à des fonctionnaires par des députés de 1909 à 2019 (graphique 1). Nous avons plutôt observé des variations légères du nombre d’allusions au cours de la période visée par l’étude, mis à part des sommets au cours de la période de ١٩١٨ à ١٩٩٢. Ce sont les seules années pour lesquelles le nombre a dépassé 30 allusions par journée de session. Aucune autre année, au cours de la période visée, n’a franchi le cap des 25 allusions par journée de session. Au cours des années qui ont suivi ces deux pics, le nombre d’allusions aux fonctionnaires a diminué, ce qui indique que l’attention portée aux débats parlementaires ne s’est pas maintenue. Les années 1913, 1941 et 2007 sont les années où l’on trouve le moins d’allusions aux fonctionnaires. Au cours de ces années, il y a eu moins de cinq allusions par journée de session.

L’analyse qualitative des débats parlementaires de 1918 et de 1992 permet de mettre en évidence la nature des débats au cours de ces années (graphique 2). En 1918, les trois sujets les plus souvent évoqués étaient la corruption et le favoritisme, la rémunération des fonctionnaires et le principe du mérite, tandis que les trois sujets les moins évoqués étaient la réactivité et le rendement, la représentation, l’équité, la diversité, l’inclusion et la langue, puis l’accessibilité des services par les citoyens. Les trois sujets les plus fréquemment évoqués mettent en lumière le débat parlementaire lié à l’adoption de la Loi sur le service civil de 1918, qui a conféré à la Commission de la fonction publique indépendante de plus grands pouvoirs pour le recrutement et l’organisation de la fonction publique, auparavant détenu par les politiciens et les partis politiques. À l’époque, le premier ministre Robert Borden avait déclaré :

« L’exercice du favoritisme par le passé, tel qu’il a été condamné des deux côtés de la Chambre, est l’exercice par les ministres de la Couronne du pouvoir de nomination, non pas dans l’intérêt public, comme on le dit, mais en raison de leur intérêt pour un parti. La Commission de la fonction publique est un organe absolument indépendant, qui est tenu de procéder à des nominations à la fonction publique sur concours, ou pour des raisons qui sont absolument dans l’intérêt public5. » [traduction]

De même, Alexander Kenneth Maclean, député d’Halifax pour le gouvernement unioniste, a soutenu :

« Selon moi, aucun député ne devrait avoir l’impression que l’interdiction du favoritisme est comme se faire retirer un privilège, c’est plutôt comme se faire retirer un fardeau. Nous voulons que la fonction publique soit gérée selon les principes relatifs à la conduite des affaires avec pour objectif d’obtenir les meilleurs résultats possible. À mon avis, la méthode proposée par le projet de loi va dans ce sens et on peut donc s’attendre à une grande amélioration dans la fonction publique6. » [traduction]

En 1992, les trois sujets les plus fréquemment évoqués étaient la taille et la structure du gouvernement, la réactivité et le rendement, ainsi que la prestation de services aux citoyens, tandis que les sujets les moins évoqués étaient la responsabilité ministérielle et l’anonymat, la centralisation et la décentralisation, ainsi que l’importance et la valeur de la fonction publique. Les sujets les plus fréquemment évoqués sont le débat sur la contribution de la fonction publique au déficit et à l’endettement du gouvernement. Par exemple, Robert Speller, député libéral de Haldimand—Norfolk, a déclaré : « Je sais que la dette nationale est un problème, et que les bureaucrates à Ottawa et dans les provinces semblent avoir perdu la maîtrise de leurs actes7. » [traduction] De plus, le rôle du gouvernement dans l’économie et sa relation avec les intervenants du secteur privé est souvent mentionné. Par exemple, la ministre de la Justice de l’époque, Kim Campbell, a déclaré : « Il est important de reconnaître que le gouvernement n’aura jamais la créativité ou l’esprit entrepreneurial que nous retrouvons dans le secteur privé. Il ne faut pas que des bureaucrates assis à Ottawa essaient de trouver des idées géniales relativement aux affaires. Ce n’est pas le rôle du gouvernement8. » [traduction]

Nous avons comparé le nombre d’allusions faites par les députés du parti au pouvoir et celles faites par les députés de tous les partis autres que ce parti (graphique 3). Comme le gouvernement passe toujours entre d’autres mains en milieu d’année, nous avons analysé les allusions aux fonctionnaires par numéro de législature. Les députés de l’opposition font nettement plus souvent allusion aux fonctionnaires que les députés du parti au pouvoir, à trois exceptions près. Les ١١e, 13e et 18e législatures canadiennes (de ١٩٠٩ à ١٩١١, de ١٩١٨ à ١٩٢١ et de ١٩٣٥ à ١٩٤٠) sont les seuls moments pendant lesquels les députés du parti au pouvoir ont fait davantage allusion aux fonctionnaires que ceux de l’opposition. La prévalence des allusions aux fonctionnaires par les députés du parti au pouvoir pendant ces législatures exceptionnelles pourrait s’expliquer partiellement par le nombre de sièges occupés par le parti gouvernemental. Par exemple, au cours de la 13e législature, la coalition unioniste de Sir Robert Borden était au pouvoir avec une grande majorité ministérielle. La 18e législature du Canada de William Lyon Mackenzie King est un autre exemple de gouvernement largement majoritaire. Nous nous attendions à observer que les allusions aux fonctionnaires avaient été principalement faites par le parti au pouvoir. Toutefois, au cours de la ١٩e législature, le Parti libéral a renforcé sa majorité, et ses membres ont moins fait allusion aux fonctionnaires que ceux de chaque parti de l’opposition. Au cours de la 11e législature, les députés du parti élu ont fait allusion aux fonctionnaires un peu plus souvent alors qu’ils détenaient un gouvernement majoritaire, mais le nombre d’allusions similaires laisse entendre que les fonctionnaires ne représentaient pas un enjeu partisan à l’époque.

Après la 18e législature, les députés des partis de l’opposition ont systématiquement fait plus souvent allusion aux fonctionnaires que ceux des partis au pouvoir, et ce, même lorsque le gouvernement était largement majoritaire à la Chambre des communes. Au cours de la 33e législature, lorsque les progressistes-conservateurs de Brian Mulroney étaient au pouvoir, le gouvernement occupait environ le trois quarts des sièges à la Chambre des communes, mais il a tout de même moins fait allusion aux fonctionnaires que les autres partis. Ces résultats démontrent que les députés au pouvoir, surtout depuis l’après-guerre, parlent généralement moins de la fonction publique que ceux de l’opposition.

Au graphique 4, on retrouve les allusions aux fonctionnaires en fonction de l’adhésion aux partis politiques. Les données démontrent qu’il n’y a pas de relation claire entre l’appartenance à un parti et les allusions aux fonctionnaires. Au contraire, les membres des partis font allusion aux fonctionnaires à des fréquences semblables. Les exceptions sont les années au cours desquelles les allusions atteignent des sommets. En 1918, les députés conservateurs du Parti unioniste ont fait environ deux fois plus allusion aux fonctionnaires que les unionistes libéraux et les députés du Parti libéral réunis, même si les allusions des députés du Parti libéral étaient encore plus nombreuses par rapport aux autres années. Les allusions des libéraux non unionistes étaient presque huit fois plus fréquentes que celles des libéraux unionistes. En 1992, les députés du Parti libéral ont fait plus de deux fois plus allusion aux fonctionnaires que les députés du Parti conservateur, les députés du NPD et du Bloc québécois faisant encore moins allusion aux fonctionnaires.

Argumentaires et conclusions

Notre première hypothèse était que les allusions faites aux fonctionnaires par les députés augmenteraient avec le temps. Cependant, nous avons constaté que ce n’était pas le cas, et que les fonctionnaires faisaient rarement l’objet de discussions au Parlement. La fonction publique a seulement été une question de politique partisane en 1918 et en 1992, années auxquelles elle est devenue un sujet fréquemment abordé pendant les débats parlementaires. Dans les deux cas, la fonction publique a été débattue au cours d’une période de mondialisation croissante et de discussions sur les relations entre le Canada et les États-Unis. En 1918, les préoccupations concernant le favoritisme et la corruption ainsi que les nominations fondées sur le mérite ont surgi alors que le Canada faisait face à une concurrence mondiale accrue après la Première Guerre mondiale, surtout compte tenu du débat tenu sur la réciprocité dans les relations commerciales avec les États-Unis. De même, en 1992, les préoccupations concernant la taille et l’efficacité du gouvernement et les inquiétudes correspondantes concernant la dette publique ont surgi dans une période de mondialisation et d’expansion de l’économie libérale internationale et après que le Canada eut signé l’Accord de libre-échange de 1988 avec les États-Unis. Toutefois, le ton des débats au cours de ces deux années a été différent. En 1918, la fonction publique était grandement louangée par les députés et son indépendance était considérée comme essentielle à l’intérêt public. En 1992, la fonction publique était considérée comme un problème. Des débats ont été lancés pour réduire sa taille, introduire davantage de mécanismes issus du secteur privé et du marché et l’amener à rendre plus de comptes aux politiciens et au public.

Notre deuxième hypothèse était que les fonctionnaires seraient davantage évoqués par les députés du parti au pouvoir pour tenter de rejeter la faute sur eux, tandis que les députés de l’opposition les évoqueraient moins en essayant de maintenir l’attention sur le gouvernement élu. Cependant, nous avons constaté que les députés des partis d’opposition faisaient davantage allusion aux fonctionnaires que les députés du parti au pouvoir. Cette observation nous permet de déduire que les dirigeants politiques des fonctionnaires ne les nomment pas et ne les blâment pas publiquement au Parlement. Les députés de l’opposition ne font pas nécessairement toujours la distinction entre les représentants non élus et les représentants élus lorsqu’ils tentent de critiquer le gouvernement ou de lui demander de rendre des comptes. Ils peuvent aussi penser que critiquer la fonction publique donnera intrinsèquement une mauvaise image au gouvernement élu, qui est publiquement et démocratiquement responsable du rendement global de la fonction publique.

Notre troisième hypothèse était que les députés des partis conservateurs feraient davantage allusion aux fonctionnaires que les autres partis, car leur disposition idéologique les rendrait plus susceptibles de considérer la fonction publique comme un problème politique. Cependant, les allusions aux fonctionnaires ont suivi une trajectoire similaire parmi les membres des grands partis. Lorsque les allusions ont atteint des sommets, en 1918 et en 1992, l’écart entre les politiciens des divers partis était plus important. Cependant, alors qu’en 1918, les députés du Parti conservateur ont fait beaucoup plus d’allusions aux fonctionnaires que ceux des autres partis, en 1992, ce sont les députés du Parti libéral qui ont dépassé les députés des autres partis en ce qui concerne ces allusions. Ainsi, rien ne permet d’affirmer que les députés des partis conservateurs sont plus enclins que les autres à faire allusion aux fonctionnaires et à les inclure dans les débats au Parlement.

Selon l’analyse qui précède, même si les fonctionnaires peuvent être confrontés à des pressions publiques et politiques accrues, ils ne sont pas évoqués plus souvent lors des sessions parlementaires. Les résultats laissent entendre que la fonction publique n’est pas plus ouvertement politisée qu’auparavant. En effet, d’après notre analyse, les fonctionnaires sont rarement devenus un enjeu politique partisan aux XXe et XXIe siècles. De plus, le fait que les fonctionnaires ne soient pas évoqués plus souvent indique que les débats et les discussions au sein du Parlement n’entraînent pas la réduction de l’anonymat de la fonction publique. Bien entendu, cette constatation ne signifie pas que les fonctionnaires n’ont pas fait l’objet de conflits politiques partisans dans d’autres tribunes, y compris les médias, les engagements des parties prenantes et les tribunes publiques. Cette constatation ne signifie pas non plus que les fonctionnaires ne sont pas de plus en plus souvent nommés au Parlement au fil des ans, car les prénoms n’ont pas été pris en compte dans l’analyse. Les conclusions de cette étude ne donnent pas lieu de remettre en cause le fait que beaucoup de fonctionnaires perdent leur anonymat en raison des comparutions plus fréquentes devant des comités parlementaires. Elles suggèrent simplement que ces tendances n’ont pas conduit à des allusions plus fréquentes aux fonctionnaires en général ou à la fonction publique en tant qu’institution lors des sessions parlementaires, ce qui indiquerait une plus grande politisation9.

Cette analyse est importante, parce qu’une relation de travail fonctionnelle entre les représentants élus et non élus est essentielle à un gouvernement démocratique dans les systèmes de gouvernement qui sont inspirés du modèle de « Westminster ». La rupture de cette relation entraîne la remise en cause du principe de la responsabilité ministérielle et compromet le rôle traditionnel des fonctionnaires en tant qu’agents anonymes ainsi que non partisans qui doivent rendre des comptes au sein de l’organe exécutif. Une analyse continue des débats et des discussions sur la fonction publique au sein du Parlement est essentielle à l’évaluation de l’évolution des relations entre les représentants élus et non élus dans le régime canadien de gouvernement parlementaire inspiré du modèle de Westminster.

Notes

1 Savoie, D. J. « The Canadian Public Service has a personality » (en ligne). Canadian Public Administration/Administration publique du Canada, vol. 49, no 3 (2006), p. 261-281. Sur Internet : URL : https://doi.org/10.1111/j.1754-7121.2006.tb01983.x; Grube, D. « Public voices from anonymous corridors: The public face of the public service in a Westminster System » (en ligne). Canadian Public Administration/Administration publique du Canada, vol. 56, no 1 (2013), p. 3-25. Sur Internet : URL : https://doi.org/10.1111/capa.12001.

2 Bourgault J. et J. I. Gow. « Canada’s top public servants meet agency theory in the Harper years (2006–2015) » (en ligne). International Review of Administrative Sciences, vol. 88, no 2 (2020), p. 302–319. Sur Internet : <URL : https://doi.org/10.1177/0020852320905348>; Dutil, P. et A. Migone. « The changing and enduring priorities of deputy ministers through the IPAC survey » (en ligne). Canadian Public Administration/Administration publique du Canada, vol. 64, no 1 (2021), p. 122-142. Sur Internet : <URL : https://doi.org/10.1111/capa.12405>.

3 Aucoin, P. « New political governance in Westminster Systems: Impartial Public Administration and Management Performance At Risk » (en ligne). Governance, vol. 25, no 2 (2012), p. 177–199. Sur Internet : URL : https://doi.org/10.1111/j.1468-0491.2012.01569.x; Grube, D. et C. Howard. « Promiscuously partisan? Public Service impartiality and responsiveness in Westminster Systems » (en ligne). Governance, vol. 29, no 4 (2016), p. 517–533. Sur Internet : URL : https://doi.org/10.1111/gove.12224.

4 Cochrane, C. « Left and right: The Small World of Political Ideas ». McGill-Queen’s University Press, 2015.

5 Borden, R. « The Civil Service » (en ligne). Hansard édité, Chambre des communes. Parlement. 13e législature, ١re session (١٩١٨). Sur Internet : URL : https://www.lipad.ca/full/permalink/513479/.

6 MacLean, A. « Civil Service Act Amendment » (1918). Hansard édité, Chambre des communes. Parlement. 13e législature, ١re session (١٩١٨). Sur Internet : URL : https://www.lipad.ca/full/permalink/510728/.

7 Speller, R. « The Constitution » (1992). Hansard édité, Chambre des communes. Parlement. 34e législature, ٣e session. Sur Internet : URL : https://www.lipad.ca/full/permalink/3918630/.

8 Campbell, K. « Borrowing Authority Act, 1992-93 (No. 2) Measure to Enact » (1992). Hansard édité, Chambre des communes. Parlement. 34e législature, ٣e session. Sur Internet : URL:https://www.lipad.ca/full/permalink/3925837/.

9 Nous avons supposé qu’il y aurait peu de cas dans lesquels on désignerait un fonctionnaire par son nom dans les débats parlementaires sans faire référence à son titre et à son poste.