L’Assemblée aux temps de la COVID-19

L’Assemblée nationale du Québec a été l’un des nombreux parlements canadiens qui ont dû faire face aux défis posés par la pandémie COVID-19. Dans cet article, l’auteur décrit les mesures prises pour assurer la poursuite des activités parlementaires et les changements temporaires – et à plus long terme – qui ont été apportés pour répondre à l’orientation
des responsables de la santé publique.

François Paradis

Les grands bouleversements provoqués par la pandémie de COVID-19 au printemps 2020 n’ont pas épargné l’Assemblée nationale du Québec. Les circonstances exceptionnelles auxquelles nous avons été confrontés ont forcé les parlementaires à adapter rapidement leurs usages.

L’une des difficultés auxquelles les élus ont fait face au cours de cette période a consisté à convenir des adaptations et des modifications à nos règles afin que l’Assemblée nationale et ses commissions parlementaires puissent exercer leur rôle. En effet, il n’existait pas de règles visant à permettre, par exemple, la tenue de séances à distance ou exigeant un nombre réduit de parlementaires. Plusieurs décisions importantes, voire historiques, ont dû être prises lors de négociations qui ont eu lieu en dehors du cadre habituel des travaux parlementaires. Cet exercice, qui relevait de la haute voltige parlementaire, a requis un bon niveau de confiance entre les différents groupes parlementaires et beaucoup de flexibilité aussi bien de la part du gouvernement que des oppositions.

Le 13 mars 2020, par décret, le gouvernement du Québec a déclaré l’état d’urgence sanitaire dans tout le territoire québécois, en vertu des pouvoirs qui lui sont conférés par la Loi sur la santé publique. À ce moment-là, l’Assemblée nationale était plongée dans le processus budgétaire pour l’année financière 2020-2021. En effet, le ministre des Finances avait prononcé le discours du budget le 10 mars et, le lendemain, les commissions parlementaires avaient été saisies de l’étude des crédits budgétaires. L’Assemblée devait également étudier les crédits supplémentaires demandés par le gouvernement pour l’année financière 2019-2020.

Le déclenchement de l’état d’urgence sanitaire a coupé court à ce processus. Il est rapidement apparu que, devant l’ampleur de la situation et les bouleversements qui n’allaient pas manquer de s’ensuivre, il n’était pas réaliste que l’Assemblée poursuive ses travaux réguliers, à l’aube de ce qui allait devenir un confinement quasi complet de la société québécoise. Signe du caractère inusité des événements, mentionnons que la dernière fois où l’Assemblée avait eu à suspendre ses travaux pour une cause similaire remonte à 1852, alors qu’une épidémie de choléra s’était déclarée à Québec.

Déjà le 12 mars, en concertation avec le premier ministre et les chefs des groupes parlementaires, j’annonçais la fermeture du pavillon d’accueil de l’Assemblée et la suspension de l’accès au Parlement à tous les visiteurs. Cette mesure préventive, visant à limiter le nombre de personnes présentes à l’Assemblée, était encore en vigueur cet été. De plus, toutes les missions internationales des députés, de même que les accueils de délégations étrangères, ont été annulés.

Au cours des jours qui ont suivi, les parlementaires ont conclu une entente afin que l’Assemblée ajourne ses travaux, tout en expédiant certaines affaires urgentes. Le 17 mars, en début de séance, le leader du gouvernement a présenté une motion détaillant le plan d’ajournement de l’Assemblée, dont voici les faits saillants. Tout d’abord, par l’effet de cette motion, plusieurs étapes du processus budgétaire ont été réputées complétées. L’Assemblée a ainsi considéré comme étudiés et adoptés les crédits supplémentaires pour l’année financière qui prenait fin. Elle a toutefois confié à la Commission des finances publiques le mandat d’en débattre une fois le reste des crédits annuels adoptés, afin de permettre aux députés de l’opposition de questionner le gouvernement à leur sujet. Le débat sur le discours du budget a lui aussi été réputé terminé, et les parlementaires se sont entendus pour que les motions de grief présentées dans le cadre de ce débat ainsi que la motion du ministre des Finances proposant à l’Assemblée d’approuver la politique budgétaire du gouvernement soient mises aux voix immédiatement. Les parlementaires se sont aussi entendus pour tenir un débat en Chambre et devant la Commission des finances publiques si le gouvernement décidait de présenter une mise à jour économique avant la présentation du prochain budget, ce qu’il fit le 19 juin dernier. Finalement, afin de pouvoir procéder à l’adoption, au cours de cette même séance, de plusieurs projets de loi importants, l’Assemblée a également accepté de considérer complétées, à leur égard, plusieurs étapes du processus législatif.

Il va de soi que ces mesures exceptionnelles, qui impliquaient la suspension de nombreuses dispositions du Règlement de l’Assemblée nationale, requéraient le consentement unanime de ses membres. À ce sujet, la mise en œuvre du plan d’ajournement constitue un témoignage de l’esprit de collaboration qui animait les députés en cette période de crise. Par ailleurs, le gouvernement s’est également engagé, par cette motion, à communiquer fréquemment avec les chefs des groupes d’opposition afin de les informer de l’évolution de la situation.

À la suite de la séance du ١٧ mars, l’Assemblée a donc ajourné ses travaux jusqu’au ٢١ avril, tout en prévoyant la possibilité de reporter la reprise des travaux si l’intérêt public le justifiait. De fait, le 16 avril, une nouvelle entente a été conclue. Les groupes d’opposition et les députés indépendants, tout en reconnaissant la nécessité de prolonger l’ajournement des travaux, estimaient qu’il était de leur devoir de questionner le gouvernement quant à la pandémie et aux mesures d’urgence adoptées pour la contenir.

Il convenait donc de mettre au point un mécanisme de contrôle parlementaire permettant au gouvernement de rendre des comptes tout en respectant les consignes de distanciation physique en vigueur. C’est ainsi que les commissions de l’Assemblée sont passées en mode virtuel. Le 16 avril, en vertu de cette nouvelle entente, l’Assemblée a confié à plusieurs commissions parlementaires le mandat de se réunir afin de permettre à leurs membres d’échanger avec des ministres du gouvernement au sujet de la pandémie de COVID-19. Il a été déterminé, aux fins de ces séances de reddition de comptes, que les membres des commissions y prennent part à distance, par l’utilisation de la plateforme de visioconférence « Teams » de Microsoft. Il a également été décidé de reporter la reprise des travaux au 5 mai, étant entendu que l’entente conclue par les parlementaires devait être entérinée par l’adoption d’une motion une fois les députés à nouveau réunis.

La première séance virtuelle d’une commission parlementaire de l’Assemblée nationale a eu lieu le 24 avril 2020. Grâce au travail des équipes techniques de l’Assemblée ce modèle s’est révélé un franc succès et l’expérience a été répétée la semaine suivante lors de trois autres séances semblables.

Entretemps, puisque la période de travaux parlementaires devait se terminer le 12 juin, le créneau dont disposait le gouvernement pour faire progresser son programme législatif devenait de plus en plus mince. Une entente visant la reprise graduelle des travaux parlementaires a finalement été conclue le 4 mai.

Cette entente prévoyait un plan de reprise en deux étapes. D’abord, les députés ont convenu de se réunir une première fois le 13 mai, afin de procéder à l’adoption officielle des deux ententes intervenues durant l’ajournement, à la suite de quoi, exceptionnellement, deux périodes de questions successives ont eu lieu. Au terme de cette séance, l’Assemblée a ajourné ses travaux jusqu’au 26 mai, date à laquelle les travaux réguliers ont repris pour une période de trois semaines.

Les parlementaires ont prévu à l’avance d’étudier un certain nombre d’affaires jugées urgentes. Il a ainsi été convenu de procéder à la présentation et à l’adoption de trois projets de loi d’intérêt privé, et de compléter l’étude d’un certain nombre d’autres projets de loi publics, en dérogeant notamment au règlement afin de pouvoir procéder à plusieurs étapes au cours d’une même séance. Les commissions parlementaires ont également été chargées de compléter certains mandats spécifiques.

L’entente du 4 mai prévoyait également la tenue de nouvelles séances de reddition de comptes en commission parlementaire virtuelle, en reprenant le modèle déjà établi le 16 avril.

Certaines dispositions logistiques ont aussi été prises afin de respecter les consignes sanitaires de la santé publique. Il a été déterminé qu’un nombre maximal de trente-six députés, en plus du président et du personnel de l’Assemblée nécessaire au déroulement des travaux, pouvait siéger simultanément au Salon bleu tout en maintenant une distance minimale de deux mètres entre chaque personne. Un diagramme des places assises a été établi à cette fin, et des pupitres ont été déplacés ou retirés de la salle en conséquence. Le port du masque a été fortement suggéré pour circuler dans l’hôtel du Parlement et des corridors de circulation ont été délimités afin d’encadrer les déplacements et les croisements dans les couloirs. Le service des pages de l’Assemblée nationale, ordinairement chargés de la transmission des documents en Chambre, a été suspendu. Les documents papiers ont été remplacés par la mise en place d’une plateforme de dépôt numérique permettant aux greffiers de l’Assemblée de classer et de publier les documents déposés en temps réel lors des séances. Du gel désinfectant a été mis à la disposition de tous en de nombreux endroits de l’édifice et des bouteilles d’eau réutilisables ont été fournies aux parlementaires et au personnel œuvrant en Chambre afin de remplacer la distribution de verres d’eau auparavant effectuée par les pages. Finalement, bien que la très grande majorité des employés de l’Assemblée ont pu continuer d’exercer leurs tâches en télétravail, des masques ont été distribués à ceux dont les fonctions exigeaient qu’ils soient présents sur place.

En raison du nombre maximal de députés autorisé à siéger simultanément, tous ne pouvaient être présents en même temps afin de prendre part aux décisions de l’Assemblée au cours de cette période. Afin de contourner cette difficulté, les parlementaires ont adopté une procédure de vote exceptionnelle, informellement désignée sous le nom de « vote enregistré ». Selon cette façon de procéder, lorsque l’Assemblée devait statuer, le président appelait successivement les leaders des groupes parlementaires à se prononcer pour l’ensemble des membres de leur groupe respectif. De cette manière, l’ensemble des députés de l’Assemblée membres d’un groupe parlementaire ont pu manifester, via leur leader parlementaire, leur assentiment ou leur opposition aux décisions prises par l’Assemblée afin que leur nom soit consigné au procès-verbal. Il a également été convenu de permettre au leader du gouvernement de voter au nom des députés indépendants en leur absence et selon leurs instructions sur chacun des projets de loi visés par l’entente.

Les parlementaires ont aussi pris des dispositions pour compléter l’étude et l’adoption des crédits budgétaires. Rappelons que le 11 mars, avant l’ajournement des travaux, l’Assemblée avait déjà adopté les crédits provisoires, comme le règlement lui permet de le faire, afin de pourvoir aux besoins financiers du gouvernement pour les trois premiers mois de l’année, une période permettant habituellement aux commissions parlementaires de compléter l’étude des crédits annuels. Elle avait ensuite renvoyé l’ensemble des crédits annuels pour étude en commissions permanentes.

Au moment de reprendre les travaux, un nouveau programme s’imposait et il a été convenu de procéder de la façon suivante. Par la motion adoptée le 13 mai, l’Assemblée a révoqué le mandat des commissions permanentes et confié à la commission plénière le mandat d’étudier un autre quart des crédits budgétaires, couvrant les dépenses pour la période de juillet à septembre inclusivement. La commission plénière, à son tour, a immédiatement été réputée avoir complété cette étude, et son rapport a été réputé adopté. De cette manière, lors de la reprise des travaux le 26 mai, le gouvernement a pu présenter le projet de loi no 62, Loi n° 2 sur les crédits 2020-2021, qui, par l’effet de la motion, a aussitôt été adopté.

Immédiatement après, encore par le seul effet de la motion, l’Assemblée a confié le mandat à la commission plénière d’étudier les crédits budgétaires pour l’année 2020-2021, a considéré son étude complétée et son rapport adopté, qui aux fins du règlement a été assimilé aux rapports normalement déposés par les commissions permanentes au terme de leur étude. Le gouvernement a ainsi pu déposer le projet de loi no 63, Loi n° 3 sur les crédits, 2020-2021, qui a lui aussi été immédiatement adopté.

Par conséquent, dès les premiers instants de la séance du 26 mai, l’ensemble des crédits annuels pour l’année financière 2020-2021 ont été adoptés. Toutefois, afin de permettre aux groupes d’opposition d’interroger le gouvernement sur les crédits ainsi adoptés, l’Assemblée a confié aux commissions permanentes le mandat d’étudier les crédits budgétaires de l’année 2020-2021 pour une durée de cent heures entièrement réservées aux députés de l’opposition. Cette étude, qui s’est tenue au cours du mois d’août, ne correspond pas à l’étape normale d’étude des crédits budgétaires en commission. En effet, il s’agit d’un mandat ad hoc confié aux commissions pour permettre leur étude a posteriori, sans mise aux voix.

C’est ce qui complète ce tour d’horizon des différentes mesures mises en place par l’Assemblée nationale en cette période des plus particulières. Si la pandémie de COVID-19 a provoqué de nombreux bouleversements auxquels l’Assemblée a dû s’adapter rapidement, elle a aussi précipité certains changements, dont la mise en place d’une procédure de dépôt électronique tel qu’évoqué précédemment, qui faisaient partie d’une longue liste de sujets qui étaient déjà en réflexion au moment du déclenchement de la crise. En effet, le 26 mai 2020, j’ai déposé une proposition de réforme parlementaire intitulée Une Assemblée nationale dynamique, moderne et à l’écoute. Ce projet de réforme, dont la présentation a malheureusement été retardée en raison de la pandémie, comporte quatre grands objectifs : établir de meilleurs processus de contrôle et de reddition de comptes, améliorer l’organisation et la planification des travaux parlementaires, favoriser l’utilisation des technologies, et faire une plus grande place à l’implication des citoyens dans les travaux parlementaires. Il s’ajoute au cahier de propositions de réforme parlementaire déposé par le leader du gouvernement en février dernier.

Au cours de la période de travaux du printemps 2020 l’Assemblée nationale a su réagir avec promptitude et compétence à des difficultés nouvelles et éprouvantes. Non seulement les parlementaires ont fait preuve d’un esprit de collaboration exemplaire, mais le personnel administratif de l’Assemblée s’est montré particulièrement efficace dans les différentes adaptations qui ont été rendues nécessaires. À l’issue de ces grands bouleversements, et à la lumière du travail exceptionnel accompli au cours de cette période, je suis plus que jamais convaincu que l’Assemblée nationale du Québec saura tirer le meilleur parti des récents évènements afin d’améliorer et de moderniser ses pratiques.