Le droit à la représentation effective : le modèle néo-écossais face à la région acadienne de Chéticamp

Le présent article a comme point de départ les débats actuels en Nouvelle-Écosse sur la création ou non d’une circonscription provinciale dite protégée ou exceptionnelle pour la population acadienne de la région de Chéticamp. En plus d’avoir fait l’objet de dissensions au sein de la plus récente Commission provinciale de délimitation des circonscriptions électorales, ce dossier se retrouve actuellement devant la Cour suprême provinciale. Selon nous, il soulève des questions de fond sur les exigences à la fois normatives et institutionnelles du droit à la représentation effective garanti par la Charte canadienne des droits et libertés. Nous aborderons ces questions par une analyse du modèle instauré par la Nouvelle-Écosse pour assurer la représentation effective des populations acadienne et afro-néo-écossaise. En fin d’analyse, nous expliquerons pourquoi une circonscription protégée pour la région acadienne de Chéticamp est en conformité avec le modèle néo-écossais de la représentation effective.

Rémi Léger

La création des circonscriptions protégées

En 1991, la Cour suprême du Canada clarifiait le sens et la portée de l’article 3 de la Charte canadienne des droits et libertés. Pour rappel, cet article stipule que « Tout citoyen canadien a le droit de vote et est éligible aux élections législatives fédérales ou provinciales ». Dans le Renvoi sur les circonscriptions électorales provinciales (Saskatchewan), communément nommé l’arrêt Carter, la Cour statuait que le droit de vote conféré par cet article est un droit à la représentation effective. La juge McLachlin, rédigeant pour la majorité, résumait la décision ainsi : « Je conclus que l’objet du droit de vote garanti à l’art. 3 de la Charte n’est pas l’égalité du pouvoir électoral en soi mais le droit à une « représentation effective » »1.

Qu’est-ce que le droit à la représentation effective? Tout d’abord, l’arrêt Carter affirme que l’article 3 garantit un droit à la parité électorale relative plutôt qu’absolue. La Cour l’énonce on ne peut plus clairement : « L’article 3 ne garantit pas l’égalité du pouvoir électoral »2. Elle rajoute que « la parité électorale relative qu’il est possible d’atteindre peut ne pas être souhaitable si elle a pour effet de détourner le but principal, qui est la représentation effective »3. Ensuite, la Cour énumère certains facteurs permettant de justifier une déviation de la parité électorale relative. Ces facteurs sont « les caractéristiques géographiques, l’histoire et les intérêts de la collectivité et la représentation des groupes minoritaires »4. En résumé, on doit comprendre que la représentation effective vise la parité électorale relative tout en acceptant des dérogations sous certaines conditions.

En 1992, la province de la Nouvelle-Écosse créait, pour la première fois de son histoire, une commission indépendante devant proposer un projet de redécoupage des circonscriptions électorales provinciales. Dans la foulée de l’arrêt Carter, la représentation effective orientait le mandat de cette commission. D’une part, son mandat exigeait la création d’un siège désigné pour la population Mi’kmaq de la province. Cependant, à la demande de cette population, qui, selon le rapport final de la Commission, « nécessitait plus de temps pour discuter, résoudre des problèmes et forger un consensus »5, cette partie du mandat n’a pas été complétée.

D’autre part, la Commission de délimitation des circonscriptions électorales devait aussi veiller à la représentation effective des populations acadienne et afro-néo-écossaise. Ici, elle n’avait pas pour mandat de créer des sièges désignés pouvant garantir la représentation de ces populations à l’Assemblée législative, mais plutôt d’aménager des circonscriptions électorales aptes à favoriser leur représentation. Par conséquent, la carte électorale proposée comprenait trois circonscriptions protégées pour la population acadienne (Argyle, Clare et Richmond) et une circonscription protégée pour la population afro-néo-écossaise (Preston).

Ces circonscriptions protégées ou « exceptionnelles », pour reprendre la formule de la plus récente Commission de délimitation des circonscriptions électorales, ne sont pas des sièges désignés. La particularité de ces circonscriptions protégées, c’est qu’elles dérogent de la règle voulant que la population d’une circonscription ne puisse s’écarter de plus de 25% de la population moyenne des circonscriptions de la province, et ce, dans le but de promouvoir la représentation effective de la population acadienne ou afro-néo-écossaise. Ainsi, les frontières électorales des circonscriptions protégées sont tracées de la sorte que la population acadienne ou afro-néo-écossaise représente une proportion notable de l’électorat.

Les circonscriptions protégées d’Argyle, Clare, Richmond et Preston ont été maintenues lors du redécoupage de la carte électorale en 2002. Le mandat de la Commission provinciale de délimitation des circonscriptions électorales spécifiait cette fois que toutes les circonscriptions devaient respecter un écart de plus ou moins 25 % par rapport au quotient électoral sauf dans des « circonstances extraordinaires ». Ces circonstances extraordinaires sont définies comme « le désir de promouvoir la représentation des populations acadienne et noire »6. Dans son rapport final, la Commission recommandait le maintien des quatre circonscriptions protégées, tout en notant que ces dernières ont suscité plusieurs commentaires lors des consultations publiques et suggérait que le modèle soit réévalué lors du prochain redécoupage de la carte7.

L’abolition des circonscriptions protégées

En 2012, la province de la Nouvelle-Écosse a aboli les quatre circonscriptions dites protégées ou exceptionnelles. Le mandat de la Commission provinciale de délimitation des circonscriptions électorales spécifiait qu’aucune circonscription ne pouvait s’écarter de plus de 25 % de la population moyenne des circonscriptions de la province8. Cette disposition du mandat avait pour effet de sceller le sort, dès le départ, des circonscriptions protégées, car leur population se fixait au-delà de l’écart permis.

La Commission a d’abord fait une interprétation généreuse de son mandat, lui permettant de déposer un rapport intérimaire qui proposait le maintien des quatre circonscriptions protégées. Elle expliquait dans ce rapport qu’une interprétation stricte de son mandat risquait de « susciter des problèmes sociaux, culturels et politiques importants » 9, car elle se verrait obliger d’éliminer les circonscriptions protégées et d’ainsi réduire la représentation effective des populations acadienne et afro-néo-écossaise.

Le Procureur général de la province a cependant rejeté le rapport intérimaire, le déclarant non-réglementaire, car les commissaires n’avaient pas, selon lui, respecté leur mandat10. En fin de compte, la Commission s’est résolue à proposer une carte électorale qui abolissait les quatre circonscriptions protégées; le seul membre acadien de la Commission soutenait dans une opinion dissidente que la Commission aurait dû s’affranchir de son mandat. Les circonscriptions protégées ont donc été intégrées à des circonscriptions plus larges, ce qui a eu pour effet de réduire considérablement le poids électoral des populations acadienne et afro-néo-écossaise. Entre l’ancienne circonscription d’Argyle et la nouvelle circonscription d’Argyle-Barrington, la proportion de l’électorat francophone est passée de 47,4 % à 25,1 %; entre Clare et Clare-Digby, la proportion francophone est passée de 65,5 % à 32,4 %; et entre Richmond et Cap-Breton-Richmond, la proportion est passée de 24,3 % à 17,8 %11.

Les élections néo-écossaises de 2013 ainsi que celles de 2017 seront tenues sur cette nouvelle carte électorale.

Le rétablissement des circonscriptions protégées

La Fédération acadienne de la Nouvelle-Écosse (FANE), organisme de promotion des intérêts et de défense des droits de la population acadienne de la province, s’est opposée à la nouvelle carte électorale dès le dépôt du rapport final en 2012. En 2014, la province a référé le dossier des circonscriptions protégées à la Cour d’appel provinciale12. Dans son renvoi rendu au début 2017, la Cour statuait que le Procureur général avait « enfreint les préceptes de l’article 3 de la Charte canadienne » en prévenant la Commission « d’exprimer son point de vue authentique sur la représentation effective »13.

En 2017, le gouvernement néo-écossais, en réponse au renvoi, mettait sur pied une Commission d’étude devant se pencher sur la représentation effective de l’électorat acadien et afro-néo-écossais. La FANE a critiqué durement cette décision, soutenant que la province devait plutôt mettre sur pied une Commission de délimitation des circonscriptions électorales apte à proposer un projet de carte électorale conforme à l’article 3 de la Charte canadienne des droits et libertés14.

Dans son rapport final déposé au début 2018, la Commission émettait un grand nombre de recommandations, mais ne prenait pas position sur le rétablissement des circonscriptions protégées, soulignant que « les populations ne sont plus les mêmes qu’en 2002 » et qu’elle tenait à respecter l’indépendance de la future Commission provinciale de délimitation des circonscriptions électorales15. Elle a cependant recommandé, entre autres, que la loi provinciale garantisse l’indépendance des commissions de délimitation et qu’elle autorise la création de circonscriptions dites exceptionnelles.

Quelques mois plus tard, la province créait une nouvelle Commission sur la délimitation des circonscriptions électorales. Son rapport intérimaire, déposé à la fin 2018, proposait quatre projets de refonte de la carte électorale, dont trois qui comprenaient le retour des circonscriptions protégées, y compris deux qui auraient assuré la représentation effective de la population acadienne de la région de Chéticamp. En fin de compte, la commission a recommandé le rétablissement des circonscriptions protégées d’Argyle, Clare, Richmond et Preston pour des motifs de représentation effective des populations acadienne et afro-néo-écossaise et a proposé de maintenir la région de Chéticamp dans la circonscription d’Inverness. Cependant, le rapport final comprend une lettre de dissidence signée par 4 des 9 commissaires qui souhaitaient assurer la représentation effective de cette quatrième région acadienne16.

Cette nouvelle carte était en vigueur pour les élections provinciales de 2021.

La création d’une circonscription protégée pour la région acadienne de Chéticamp

En juin 2021, la FANE déposait un avis de requête à la Cour suprême de la Nouvelle-Écosse dans le but d’obtenir une circonscription protégée ou exceptionnelle pour la région acadienne de Chéticamp17. La région de Chéticamp est une des quatre régions historiques acadiennes en Nouvelle-Écosse, ce que l’on peut nommer, à la suite de Sally Ross et Alphonse Deveau, les quatre « homelands » acadiens dans la province18, ou encore les « historical anchor communities », pour reprendre la formule de la plus récente Commission provinciale de délimitation des circonscriptions électorales19. Les autres régions historiques acadiennes sont celles d’Argyle, Clare et Richmond, qui disposent déjà chacune d’une circonscription protégée.

En Nouvelle-Écosse, les régions acadiennes sont situées aux quatre coins de la province, éloignées les unes des autres, sans parler de la distance qui les séparent de l’Assemblée législative, pour des raisons historiques. L’histoire de la Déportation des Acadiens est bien connue, mais on en sait moins au sujet de leur retour en Nouvelle-Écosse, surtout des politiques délibérées visant à les disperser sur le territoire. En effet, la lettre qui autorise formellement leur retour, signée par le ministre des Colonies à Londres en 1764, exige que l’on « veille scrupuleusement à les disperser en petits nombres afin qu’il ne soit pas en leur pouvoir de perturber et contrarier le gouvernement »20. Ainsi, l’Acadie de la Nouvelle-Écosse est aujourd’hui ancrée dans quatre régions historiques, en plus de la présence d’une plus récente communauté acadienne et francophone dans la région d’Halifax.

La revendication d’une circonscription protégée pour la région de Chéticamp n’est pas nouvelle. La FANE est intervenue en ce sens lors des consultations publiques tenues par les différentes commissions chargées de revoir la carte électorale de la province depuis le début des années 1990. Dans la foulée du renvoi de la Cour d’appel provinciale en 2017, du rapport final de la Commission d’étude sur la représentation effective en 2018 et des dissensions au sein de la plus récente Commission de délimitation des circonscriptions électorales, le dossier de Chéticamp soulève des questions importantes sur l’interprétation du droit à la représentation effective.

Selon nous, la représentation effective est contextuelle, en cela qu’elle doit tenir compte de considérations qui varient selon les provinces ou les territoires. Conformément à cette interprétation, plusieurs provinces canadiennes ont développé des normes et des balises institutionnelles qui tiennent compte de leur histoire ainsi que de leurs réalités géographiques ou de leurs spécificités ethnoculturelles. La province de la Nouvelle-Écosse a conçu un modèle fondé sur des circonscriptions protégées ou exceptionnelles pour des minorités historiques, tandis que d’autres provinces ont mis en place d’autres dispositions.

À titre d’exemples, le gouvernement ontarien a adopté des dispositions spéciales pour le nord de la province21. La législation albertaine autorise jusqu’à quatre circonscriptions pouvant s’écarter jusqu’à 50 % du quotient électoral sous certaines conditions22. La province de Terre-Neuve-et-Labrador permet que deux circonscriptions électorales sur l’île s’écarte de plus de 25 % du quotient électoral, en plus de garantir quatre circonscriptions pour le Labrador, y compris des dispositions spéciales pour les communautés au nord du lac Melville23.

Ces quelques exemples révèlent l’importance du contexte dans l’institutionnalisation du droit à la représentation effective en contexte canadien. Dans l’arrêt Carter, la Cour insiste sur l’importance de la parité électorale relative, tout en admettant que certains facteurs peuvent devoir être pris en considération dans le but d’assurer une représentation effective. Les législations adoptées par plusieurs provinces, dont les quelques exemples cités ci-dessus, montrent que les facteurs à prendre en considération, qu’ils touchent à l’histoire, la géographie ou la « communauté d’intérêt »24, varient selon les contextes.

Pour revenir à la province de la Nouvelle-Écosse, elle doit selon nous assurer une représentation effective de la population acadienne de la région de Chéticamp qui est équivalente à celle des populations acadiennes d’Argyle, Clare et Richmond. La raison est simple : la création de circonscriptions protégées pour trois des quatre régions acadiennes crée une situation d’injustice pour la région exclue. La Nouvelle-Écosse a pris la décision d’assurer la représentation effective des populations acadienne et afro-néo-écossaise par la création de circonscriptions protégées ou exceptionnelles, et elle ne peut pas continuer d’exclure une des quatre régions acadiennes de son modèle.

La plus récente Commission provinciale de délimitation des circonscriptions électorales a réfléchi à la représentation effective de la population acadienne de la région de Chéticamp, formulant deux projets de refonte allant en ce sens25. Le premier projet proposait de désigner la circonscription d’Inverness en tant que circonscription binominale, c’est-à-dire une circonscription à deux députés. Dans ce scénario, l’électorat acadien aurait eu le choix de s’inscrire sur la liste électorale générale et d’ainsi voter pour le député ou la députée de la circonscription géographique, ou la liste électorale acadienne qui elle aurait élu un député acadien ou une députée acadienne. Le deuxième projet était la création d’une circonscription presque exclusivement acadienne dont l’électorat se serait écarté d’environ 80 % de la moyenne provinciale.

Toutefois, à notre avis, la Commission n’a pas proposé le scénario cadrant le mieux avec le modèle néo-écossais, soit la création d’une circonscription où la population acadienne représente une proportion notable de l’électorat. Pour rappel, le modèle néo-écossais ne garantit pas l’élection de députés acadiens ou afro-néo-écossais. Les circonscriptions protégées ou exceptionnelles visent plutôt à augmenter les chances de ces populations d’élire l’un des leurs et d’accroître leur influence sur la sélection des candidats et candidates aux élections. Or, autant la circonscription binominale qu’une circonscription exceptionnellement petite auraient eu pour résultat de garantir, à toutes fins utiles, l’élection d’un député acadien ou d’une députée acadienne pour la région de Chéticamp26, ce qui ne correspond pas au modèle néo-écossais tel qu’il s’est développé.

En résumé, la population acadienne de la région de Chéticamp devrait profiter d’une circonscription où elle constitue, tout comme les populations acadiennes d’Argyle, Clare et Richmond, une proportion notable de l’électorat.

Conclusion

Les débats actuels en Nouvelle-Écosse sur le droit à la représentation effective, y compris la création ou non d’une circonscription protégée pour la région acadienne de Chéticamp, soulèvent selon nous des questions de fond sur l’interprétation de ce droit et son institutionnalisation. Nous avons soutenu que la représentation effective exige par définition la prise en compte de considérations contextuelles, et donc que son interprétation ainsi que son institutionnalisation peuvent varier selon les contextes. En ce qui concerne la Nouvelle-Écosse, il est clair que cette province a développé un modèle unique de représentation effective, et il est tout aussi clair que la population acadienne de la région de Chéticamp doit profiter d’un traitement équivalent aux populations acadiennes des régions d’Argyle, Clare et Richmond. Enfin, cet article est aussi un appel à explorer plus en profondeur les balises institutionnelles et les normes développés par les provinces et les territoires, dans le but de mieux comprendre l’institutionnalisation du droit à la représentation effective et ses conséquences sur la démocratie canadienne.

Notes

1 Renvoi : circonscriptions électorales provinciales (Saskatchewan), [1991] 2 R.C.S. 158, p. 183.

2 Ibid., p. 160.

3 Ibid., p. 184.

4 La juge McLachlin précise que lette liste de facteurs pouvant justifier une dérogation à la parité électorale relative « n’est pas exhaustive » (Ibid., p.184).

5 « a widespread sentiment that more time was needed to discuss and resolve issues and achieve consensus. » (Nova Scotia Provincial Electoral Boundaries Commission, Effective Political Representation in Nova Scotia : The 1992 Report of the Provincial Electoral Boundaries Commission, Halifax, 1992, p.  ١٤٦.)

6 « Extraordinary circumstances are the desire to promote minority representation by Nova Scotia’s Acadian and Black communities. » (Nova Scotia Provincial Electoral Boundaries Commission, Just Boundaries: Recommendations for Effective Representation for the People of Nova Scotia. The Final Report of the Nova Scotia Provincial Electoral Boundaries Commission, Halifax, 2002, p. 5.)

7 « The use of the term “protected constituencies” in the 1992 redistribution and the current Commission’s “extraordinary circumstances clause” for minority representation has generated considerable public comment. The Commission feels that this method of encouraging minority representation should be re-evaluated during the next electoral redistribution. » (Ibid., p. 37.)

8 « no constituency may deviate by a variance greater or less than 25 per cent from the average number of electors per constituency. » (Nova Scotia Provincial Electoral Boundaries Commission, Interim Report, Halifax, p. 2.)

9 « Removal of this protection as implied by clause 2(d) raises significant social, cultural, and political issues. » (Ibid., p. 3)

10 Dans une lettre envoyée à la présidente de la Commission, le Procureur général de la province écrit : « I have been advised by the Chief Legislative Counsel of the House of Assembly that the terms of reference are legally binding upon the Commission, and that the interim report is therefore null and void. » (Ross Landry, Attorney General and Minister of Justice, Letter to Teresa MacNeil, Chair of the Electoral Boundaries Commission, le 14 juin 2012.)

11 Voir Commission sur la représentation effective des électeurs acadiens et afro-néo-écossais, Représentation : Pour une représentation effective des Acadiens et des Afro-Néo-Écossais, Halifax, 2018, p. 42.

12 Province of Nova Scotia, Court Opinion Sought on Electoral Boundaries Legislation, News Release, le 3 octobre 2014.

13 « The Attorney General’s intervention on June 14, 2012 prevented the Commission from performing the balance, and from expressing its authentic view of effective representation for electors in Clare, Argyle and Richmond. Hence the Attorney General’s intervention violated the precepts of s. 3 of the Charter. » (Reference re the Final Report of the Electoral Boundaries Commission, [2017] NSCA 10, p. 57.)

14 Fédération acadienne de la Nouvelle-Écosse, 2017, « La Fédération acadienne réagit à l’annonce de la création d’une Commission sur la représentation effective », Dartmouth, le 28 avril 2017. https://www.acadiene.ca/2017/04/28/la-federation-acadienne-reagit-a-lannonce-de-la-creation-dune-commission-sur-la-representation-effective/

15 Commission sur la représentation effective des électeurs acadiens et afro-néo-écossais, Représentation : Pour une représentation effective des Acadiens et des Afro-Néo-Écossais, Halifax, 2018, p. 7.

16 Nova Scotia Provincial Electoral Boundaries Commission, Balancing Effective Representation with Voter Parity. Final Report., Halifax, pp. 46-53.

17 Les audiences ont été entendues par la Cour suprême de la province le lundi 23 octobre 2023. Il faut noter que l’auteur du texte a préparé un rapport d’expert pour la Cour dans le cadre de ce dossier.

18 Sally Ross et Alphonse Deveau, The Acadians of Nova Scotia: Past and Present, Halifax, Nimbus Publishing, 1992

19 Nova Scotia Provincial Electoral Boundaries Commission, Balancing Effective Representation with Voter Parity. Final Report, Halifax, 2019.

20 Un extrait de la lettre est cité dans Sally Ross et Alphonse Deveau, The Acadians of Nova Scotia: Past and Present, Halifax, Nimbus Publishing, 1992, p. 74. En anglais, la lettre demande “that great care is taken to disperse them in small numbers that it may not lie in their power to disturb and annoy that Government”.

21 En plus de ne pas avoir modifié les frontières électorales dans le nord de la province en 2005 et en 2015 dans le but de prévenir l’abolition d’une circonscription électorale, la province de l’Ontario, à la suite du dépôt du rapport final de la Commission de délimitation des circonscriptions électorales du Grand Nord, a créé deux nouvelles circonscriptions dans le grand nord dans le but de favoriser la représentation effective des peuples autochtones et des francophones.

22 Province of Alberta, Electoral Boundaries Commission Act, Revised Statutes of Alberta, 2022, Edmonton, Section 15.

23 Province of Newfoundland and Labrador, Electoral Boundaries Act, Revised Statutes of Newfoundland, 2015, Saint John’s, Section 15.

24 En 2004, la Cour fédérale, dans l’affaire Raîche, a rappelé l’importance pour une Commission de délimitation des circonscriptions électorales de tenir compte de l’existence de communautés d’intérêt (Raîche c. Canada (Procureur Général), [2004] 1 R.C.F 93).

25 Nova Scotia Provincial Electoral Boundaries Commission, Striking a Balance Between Effective Representation and Voter Parity. Interim Report, Halifax, 2018, pp. 30-45.

26 Dans le cas de la circonscription binominale, la Commission admet que “the possibility of electing an Acadian MLA is not just increased, it is guaranteed.” Pour la circonscription exceptionnellement petite, elle n’aurait pas garanti par définition l’élection d’un député acadien ou d’une députée acadienne, mais comme la très grande majorité de l’électorat aurait été acadien, il est raisonnable de croire que les partis politiques auraient présenté un candidat acadien ou une candidate acadienne.