Les travaux inachevés : Bilan d’un usage récent des projets de loi du gouvernement

Bien que la majorité des travaux parlementaires soit consacrée aux affaires du gouvernement, on trouve peu d’études sur les projets de loi émanant du gouvernement qui ne reçoivent pas la sanction royale, peu importe que les parlements soient majoritaires ou minoritaires. Il arrive aussi que certains projets de loi du gouvernement soient inscrits au Feuilleton sans être jamais présentés. Dans le présent article, l’auteur analyse les données des dernières sessions parlementaires pour établir à quelle fréquence les projets de loi du gouvernement ne sont pas adoptés au Sénat et à la Chambre des communes, qu’il s’agisse de parlements majoritaires ou minoritaires.

Charlie Feldman

Introduction

Les projets de loi du gouvernement1 ne franchissent pas toujours l’ensemble des étapes du processus législatif, que ce soit sous un parlement majoritaire ou minoritaire.Même s’il est beaucoup question des projets de loi « omnibus1 » ou des critiques à l’endroit de certains textes législatifs (il suffit de consulter Twitter n’importe quel jour de séance), peu a été écrit sur les projets de loi du gouvernement qui ne deviennent pas des lois2.

Les projets de loi du gouvernement méritent d’être étudiés, considérant toutes les ressources que requiert leur élaboration. En outre, ils sont d’excellents indicateurs de la direction que veut prendre le gouvernement. L’étude de ceux qui ne franchissent pas le processus législatif permet de comprendre les décisions du gouvernement sur sa planification législative et la priorité qu’il accorde à ses diverses mesures législatives.

La planification législative consiste, en gros, à définir enjeux du gouvernement qu’il faut légiférer, en déterminant s’il faut présenter des mesures en tant que projet de loi indépendant ou les combiner à d’autres initiatives (notamment en les intégrant à la loi d’exécution du budget). Elle consiste aussi à décider s’il faut déposer des projets de loi au Sénat ou à la Chambre des communes et le moment où ils doivent l’être. Une fois les projets de loi présentés au Parlement, la planification législative entraine d’autres décisions, notamment sur l’ordre dans lequel les projets de loi sont soumis au débat, et les recours procéduraux, comme l’attribution du temps, qui feront avancer un projet de loi.

Un projet de loi du gouvernement, comme tout autre texte législatif, n’est pas toujours présenté pour être adopté au cours de la session en cours3. Cependant, le dépôt d’une telle mesure implique une allocation de ressources et des décisions du Cabinet pour l’élaborer et le présenter au Parlement4.

Le présent article porte sur les projets de loi du gouvernement depuis la 35e législature jusqu’à aujourd’hui. Au cours de cette période, le cheminement d’un projet de loi du gouvernement qui n’a pas reçu la sanction royale se termine généralement par une prorogation ou une dissolution. Toutefois, les projets de loi du gouvernement peuvent être rejetés à une étape particulière du débat5 ou encore, le Sénat ou la Chambre peut décider de ne pas en poursuivre l’étude6.

Parmi les projets de loi non sanctionnés, notons les projets de loi présentés et ceux mis au Feuilleton sans jamais être présentés7. Le présent article traite de ces deux contextes à tour de rôle.

Projets de loi du gouvernement présentés au Parlement

Au cours de la dernière session parlementaire, soit la 2e session de la 43e législature (23 septembre 2020 – 15 août 2021), 40 projets de loi du gouvernement ont été présentés8. Statistiquement parlant, ces projets de loi étaient tout aussi susceptibles de recevoir la sanction royale que de ne pas terminer le processus législatif. Un taux de réussite de 50 % ne semble pas idéal, mais il semble habituel sous les derniers parlements minoritaires.

Le diagramme ci-dessous indique le pourcentage de projets de loi du gouvernement qui n’ont pas reçu la sanction royale au cours des dernières sessions parlementaires9. Les colonnes claires indiquent les législatures sous gouvernement minoritaire. On trouve d’autres données précises en annexe.

Si l’on fait la moyenne de toutes les sessions parlementaires du graphique ci-dessous10, environ 38 % des projets de loi du gouvernement ne sont pas adoptés au cours d’une session parlementaire donnée. Plus précisément, le taux moyen de non-adoption se situe à 31 % sous un parlement majoritaire, et à 49 % sous un parlement minoritaire11. Le pourcentage des projets de loi du gouvernement non adoptés dans une session donnée oscille entre 17 % (42-1) et 56 % (40-3). Dans les législatures composées de plus d’une session, ce pourcentage tend à être plus élevé dans la deuxième session que dans la première.

Un projet de loi non adopté lors d’une session peut être présenté à nouveau à une session ultérieure ou combiné à d’autres éléments, puis représenté. Le présent article examine uniquement un projet de loi gouvernemental a reçu la sanction royale au cours d’une session donnée, et non si les politiques qu’il contient ont fini par être adoptées. Il convient de garder à l’esprit que la taille des projets de loi du gouvernement peut varier énormément (d’une seule page à des centaines de pages), tout comme leur nature, qu’elle soit substantielle ou plutôt symbolique.

D’après les données disponibles à ce jour, et compte tenu de la faible taille de l’échantillonnage et des répercussions possibles de la pandémie de COVID19, les récentes réformes du processus de nomination des sénateurs n’ont pas eu une grande incidence sur le pourcentage de projets de loi du gouvernement ayant été adoptés. Selon la moyenne des données provenant des 42e et 43e législatures (l’un sous parlement majoritaire et l’autre sous parlement minoritaire), le pourcentage de projets de loi du gouvernement non sanctionnés se situe à 36 %, soit une légère baisse par rapport à la période allant de la 35e à la 41e législatures, où il est de 39 % pour des parlements majoritaire et minoritaire.

La répartition des projets de loi du gouvernement entre le Sénat et la Chambre des communes a considérablement varié au cours des dernières législatures. En moyenne, 9 % des projets de loi du gouvernement sont présentés chaque session au Sénat. Aucun projet de loi du gouvernement n’a été déposé au Sénat à la première session de la 43e législature. En revanche, 21 % des projets de loi de même nature (17 au total) ont été présentés au Sénat à la première session de la 41e législature.

Comme le Bureau du Conseil privé l’explique, « [l]a plupart des projets de loi du gouvernement sont déposés d’abord à la Chambre des communes. Il est toutefois possible de déposer un projet de loi au Sénat en premier, à condition que la mesure n’ait aucune incidence fiscale et ne comporte aucune affectation de crédits12 ». C’est au gouvernement de décider si un projet de loi gouvernemental ne portant pas sur les finances publiques sera présenté au Sénat ou à la Chambre des communes. À titre de rappel historique, au début de la 36e législature, le Comité permanent de la régie interne, des budgets et de l’administration du Sénat a convenu de « souscri[re] au principe selon lequel un plus grand nombre de projets de loi du gouvernement devraient être présentés d’abord au Sénat13 ».

Le diagramme ci-dessous illustre le nombre de projets de loi présentés par le gouvernement au Sénat et à la Chambre des communes au cours des dernières sessions parlementaires.

Si l’on combine les projets de loi du gouvernement présentés aux sessions dont il est question dans le tableau ci-dessus14, 734 des 1146 projets de loi présentés à la Chambre ont été adoptés, de même que 74 des 116 projets de loi présentés au Sénat. Comme ces deux pourcentages totalisent 64 %, il est possible d’avancer qu’une telle mesure a à peu près les mêmes chances de recevoir la sanction royale, quelle que soit la Chambre où elle est présenté15. Par contre, un projet de loi du gouvernement déposé au Sénat a légèrement plus de risques de ne pas franchir toutes les étapes du processus législatif (45 %) qu’une mesure présentée à la Chambre des communes (38 %)16.

La vaste majorité des projets de loi émanant du gouvernement et non sanctionnés étaient en attente d’une action quelconque de la Chambre des communes au moment de la prorogation ou de la dissolution. Parmi les mesures législatives présentées par le gouvernement depuis la 37e législature, environ 80,71 % de celles présentées à la Chambre des communes n’achèveront pas le processus législatif, car la Chambre doit prendre une quelconque action. Par contre, seulement 1,85 % des mesures présentées au Sénat ne l’achève pas non plus en raison d’une quelconque action que le Sénat doit prendre. D’après ces données, un projet de loi du gouvernement est beaucoup plus susceptible franchir le processus législatif au Sénat qu’à la Chambre, quelle que soit l’enceinte dans laquelle il a d’abord été présenté.

Projets de loi inscrits au Feuilleton des avis et projets de loi retirés

Les projets de loi inscrits au Feuilleton des avis sans jamais avoir été présentés donnent une idée des propositions que le gouvernement souhaite mettre de l’avant dans la session en cours ou au cours d’une session ultérieure. Il ne faut pas oublier que l’élaboration de tous les projets de loi du gouvernement, présentés ou non, nécessite des ressources considérables, que ce soit d’innombrables analystes politiques, rédacteurs législatifs, jurilinguistes, réviseurs et tout le processus d’examen par le Cabinet17.

Le gouvernement a inscrit deux projets de loi au Feuilleton des avis lors de la 2e session de la 43e législature, mais ne les a jamais présentés par la suite. Tout d’abord, la ministre de l’Emploi, du Développement de la main-d’œuvre et de l’Inclusion des personnes en situation de handicap a donné avis le 21 janvier 2021 d’un projet de loi intitulé « Loi modifiant la Loi sur les prestations canadiennes de relance économique et la Loi sur douanes_». Bien que l’on ignore pourquoi aucun projet de loi n’a été présenté par la suite sous ce titre, le projet de loi C-24 (présenté le 25 février 2021 par la même ministre) visait à modifier la Loi sur les prestations de rétablissement du Canada, la Loi sur les douanes et la Loi sur l’assurance-emploi. Il est probable que les propositions énoncées dans le projet de loi de la ministre inscrit au Feuilleton des avis aient été simplement reformulées dans un texte législatif plus vaste.

Ensuite, le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile a donné avis le 21 juin 2021 d’un projet de loi intitulé « Loi établissant la Commission d’examen et de traitement des plaintes du public et modifiant certaines lois et textes réglementaires ». Aucun projet de loi de ce genre n’a été présenté avant la dissolution. En effet, la Chambre des communes n’a siégé que deux autres jours après le dépôt de l’avis.

Le titre de ce dernier projet de loi, « Loi établissant la Commission d’examen et de traitement des plaintes du public et modifiant certaines lois et textes réglementaires_». évoque une partie du sommaire d’un ancien projet de loi du gouvernement selon lequel la loi allait « modifier le nom de la Commission civile d’examen et de traitement des plaintes relatives à la Gendarmerie royale du Canada qui sera dorénavant connue sous le nom de Commission d’examen et de traitement des plaintes du public ». Cet ancien projet de loi C-98 de la 42e législature avait été présenté lors des derniers jours de la législature (19 juin 2019), puis redéposé sous le projet de loi C-3 à la ١re session de la 43e législature (au début de 2020), mais il n’a pas abouti. On saura peut-être si le projet de loi qui a fait l’objet d’un avis à la ٢e session de la 43e législature était effectivement le prolongement des idées énoncées d’abord dans le projet de loi C-98 en 2019, puis dans le projet de loi C-3 en 2020, et si un texte législatif similaire sera présenté et débattu à la 44e législature.

Au cours des dernières législatures, lois de retour au travail ont été les seuls projets de loi du gouvernement à être inscrits au Feuilleton à la fin de la session sans avoir été présentés18. Il est entendu que le simple fait de donner avis de ces projets de loi peut pousser les parties à un conflit de travail se trouvant dans une impasse à reprendre les négociations au vu de la menace d’une résolution du conflit par la voie législative. Ainsi, le débat et l’adoption de ces projets de loi pourraient se révéler inutiles. Exception faite de la courte 1re session de la 40e législature, la 38e législature semble être la dernière session parlementaire au cours de laquelle une mesure législative forçant le retour au travail a été inscrite au Feuilleton sans avoir été présentée avant la fin d’une session19.

Dans le même ordre d’idées, un gouvernement a la possibilité d’inscrire un projet de loi au Feuilleton de la Chambre des communes, et le retirer. Lorsqu’un projet de loi est présenté et retiré avant la prochaine impression du Feuilleton des avis, il n’en reste plus de trace dans les documents publics. Il existe plusieurs exemples de projets de loi du gouvernement publiés dans le Feuilleton des avis et qui en ont été retirés par la suite20.

Notons à titre d’exemple que le 16 avril 2013, le ministre d’État (Réforme démocratique) a donné avis d’un projet de loi, « Loi édictant la Loi sur le financement politique au Canada et modifiant la Loi électorale du Canada et d’autres lois ». Le projet de loi est passé du Feuilleton des avis au Feuilleton, où il a été publié chaque jour jusqu’au 7 mai 2013, date à laquelle il en a été retiré. Des rapports de presse ont laissé entendre que la présentation du projet de loi avait a été retardée après que le caucus du parti au pouvoir eut exprimé des préoccupations sur sa teneur21. Il convient de noter que le gouvernement n’est pas tenu de divulguer le motif du retrait d’un projet de loi dont il a été donné avis et que la presse ou le Parlement peuvent ne pas en parler non plus.

Conclusion

Les projets de loi du gouvernement constituent un élément essentiel du processus législatif; cependant, leur processus législatif ne suscite pas l’intérêt du milieu de la recherche. Ces projets de loi ne se transforment pas toujours en lois, quel que ce soit le parti au pouvoir et qu’il dispose ou non d’une majorité de sièges au Sénat ou à la Chambre des communes. En outre, il faut tenir compte d’anomalies historiques, comme le projet de loi du gouvernement adopté à la fois par le Sénat et la Chambre des communes, qui n’a par contre jamais reçu la sanction royale en raison d’une dissolution inattendue22.

Même si ce bref article ne sonde pas dans les raisons qui expliquent pourquoi certains projets de loi ne sont pas adoptés, on peut en imaginer un éventail, qu’il s’agisse de projets de loi présentés en fin de session sans véritable chance d’être adoptés ou cause d’un grand désaccord politique entre les parlementaires et le gouvernement. Une étude plus approfondie dans ce domaine ferait la lumière sur les facteurs qui font que les projets de loi passent ou non le processus législatif, et sur les implications potentielles pour les autres types de projets de loi présentés au Parlement.

Notes

1 Dans le présent article, les projets de loi du gouvernement sont ceux figurant. Il convient de noter que les projets de loi pro forma (projets de loi S-1 et C-1) en sont exclus. De plus, chaque projet de loi scindé, subdivision d’un projet de loi du gouvernement (comme les projets de loi C-10A et C-10B de la 2e session de la 37e législature) est considéré comme un projet de loi du gouvernement distinct de son projet de loi parent.

2 Louis Massicotte, « Canada : If Controversial, Omnibus Legislation Is Here to Stay », dans Comparative Multidisciplinary Perspectives on Omnibus Legislation, Ittai Bar-Siman-Tov, dir., Cham, Suisse, Springer, 2021, https://doi.org/10.1007/978-3-030-72748-2_11; Adam Dodek, « Omnibus Bills : Constitutional Constraints and Legislative Liberations », Revue de droit d’Ottawa, vol.  48, no 1, 2017.

3 Cet article s’inspire d’un des rares ouvrages sur ce sujet dans le contexte canadien, celui d’Andrew McKelvy, Why Bills (don’t) Become Law : The Success and Failure of Government Legislation in Parliamentary Democracies (thèse de doctorat en science politique de l’American University, 2016), présenté en partie à la conférence de l’Association canadienne de science politique, 2015.

4 Par example, un projet de loi du gouvernement soit présenté le dernier jour de séance de la Chambre des communes à la fois dans la 43e législature (C-36) et dans la 41e législature (C-75).

5 Voir Bureau du Conseil privé, Lois et règlements : l’essentiel, 2e éd., Ottawa, Bureau du Conseil privé et ministère de la Justice, 2001, https://www.canada.ca/fr/conseil-prive/services/publications/lois-reglements-essentiel.html.

6 Par exemple, le 15 février 2005, la Chambre des communes a rejeté les projets de loi C-31, « Loi constituant le ministère du Commerce international et apportant des modifications connexes à certaines lois », et C-32, « Loi modifiant la Loi sur le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et apportant des modifications corrélatives à d’autres lois », en deuxième lecture. Voir Chambre des communes, Journaux, 15 février 2005, 38-1, no 57, aux pages 434 à 436.

7 On trouve un exemple dans les Journaux du Sénat du Canada, 39-1, 19 juin 2007, à la page 1769 : « En conséquence, conformément à la recommandation contenue dans le rapport présenté le 12 juin 2007 et imprimé à la page 1654 des Journaux du Sénat, le projet de loi S-4, tel que modifié, ne sera pas lu une troisième fois tant que la Cour suprême du Canada ne se sera pas prononcée sur sa constitutionnalité ».

8 Un avis portant dépôt et première lecture est requis à la Chambre des communes, mais pas au Sénat, cf. article 54(1) du Règlement de la Chambre des communes et article 5-7(j) du Règlement du Sénat.

9 Il convient de noter, bien sûr, que cette législature a eu lieu dans le contexte de la pandémie de COVID-19.

10 La 1re session de la 40e législature (18 novembre 2008 — 4 décembre 2008) est exclue, car aucun projet de loi n’a reçu la sanction royale au cours de cette session.

11 Il faut se rappeler que la durée des sessions parlementaires est très variable. Par exemple, la 3e session de la
37 législature a duré du 2 février 2004 au 23 mai 2004, tandis que la 1re session de la 42e législature a duré du 3 décembre 2015 au 11 septembre 2019. Le nombre de projets de loi présentés par le gouvernement peut également fluctuer (de 122 présentés lors de la 1re session de la 35e législature à 20 à la 1re session de la 43e législature). Il serait souhaitable d’avoir une analyse assortie d’un schéma des moyennes pondérées; or, la portée du présent article se veut générale.

12 Les pourcentages sont arrondis dans tous les calculs.

13 Supra note 5.

14 Premier rapport, 1re session, 36e législature, 1er octobre 1997, https://sencanada.ca/fr/content/sen/committee/361/inte/01rp-f.

15 Depuis la 1re session de la 35e législature jusqu’à la ٢e session de la ٤٣e législature. Encore une fois, la 1re session de la 40e législature est exclue, car aucun projet de loi n’a reçu la sanction royale au cours de cette session.

16 Bien sûr, il est impossible de tenir compte de chaque projet de loi individuel proposant une politique unique qui peut bénéficier d’un soutien plus ou moins important dans une législature donnée.

17 Il ne faut pas oublier que, au cours de certaines sessions, seuls un ou deux projets de loi émanant du gouvernment sont présentés au Sénat. Pour les sessions dont il est question ici, c’est à la ١re session de la 41e législature que le plus grand nombre de projets de loi du gouvernement ont été présentés au Sénat, soit 17.

18 Voir Lois et règlements : l’essentiel — Directive du Cabinet sur l’activité législative, https://www.canada.ca/fr/conseil-prive/services/publications/lois-reglements-essentiel/lois-reglements-essentiel-directive-cabinet-activite-legislative.html.

19 Le 16 juin 2011, la ministre du Travail a présenté un projet de loi intitulé « Loi prévoyant la reprise et le maintien des services aériens » et, le 19 septembre 2011, un projet de loi intitulé « Loi prévoyant la reprise et la protection des services aériens ». Le 5 février 2014, la ministre du Travail et ministre de la Condition féminine a présenté un projet de loi intitulé « Loi prévoyant le maintien et la reprise des services ferroviaires » et, le 13 février 2015, un projet de loi intitulé « Loi prévoyant le maintien et la reprise des services ferroviaires ».

20 Le 9 juin 2005, le ministre des Finances a présenté un projet de loi intitulé « Loi modifiant la Loi de l’impôt sur le revenu (impôt sur le revenu des sociétés) ». Le 6 octobre 2004, le ministre d’État (Infrastructure et Collectivités) a présenté un projet de loi intitulé « Loi constituant le Bureau de l’infrastructure du Canada et modifiant la Loi sur le Fonds canadien sur l’infrastructure stratégique et d’autres lois en conséquence ».

21 Un grand merci à ceux qui m’ont aidé à trouver ces projets de loi rares comme la « Loi modifiant la Loi sur l’abolition du registre des armes d’épaule » (avis : 6 juin 2017; retrait : 7 juin 2017) et la « Loi modifiant la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité et modifiant une autre loi en conséquence » (avis : 16 octobre 2014; retrait : 20 octobre 2014).

22 Steven Chase, « Harper government delays bill to address robo-calls issues », The Globe and Mail (en ligne), 17 avril 2013.

23 Le projet de loi C-29, « Loi accordant à Sa Majesté certaines sommes d’argent pour le gouvernement du Canada pendant l’année financière se terminant le 31 mars 1980 », n’a pas reçu la sanction royale. Les journaux du Sénat et de la Chambre des communes indiquent que le projet de loi a été adopté le 13 décembre 1979, mais le gouvernement a perdu, plus tard le même jour, un vote de confiance. Le premier ministre Joe Clark a demandé et obtenu du gouverneur général une proclamation de dissolution le jour suivant, sans que la sanction royale soit accordée entre-temps.

Charlie Feldman est président du Groupe canadien d’étude des parlements et membre du Barreau de l’Ontario. Les opinions exprimées dans cet article sont celles de l’auteur et non celles d’un quelconque employeur.

Projets de loi du gouvernement lors des dernières sessions parlementaires (S= Sénat; C= Chambre)

Session parlementaire	Projets de loi émanant du gouvernement présentés	Projets de loi émanant du gouvernement ayant reçu la sanction royale	Pourcentage de projets de loi émanant du gouvernement non adoptés
35-1 (janv. 1994 – fév. 1996)	122 (S : 2, C : 120)	94 (S : 2 C : 92)	22,95 %
35-2 (fév. 1996 – avr. 1997)	99 (S : 1, C : 98)	60 (S : 0 C : 60)	39,39 %
36-1 (sept. 1997 – sept. 1999)	97 (S : 9, C : 88)	77 (S : 9 C : 68)	20,62 %
36-2 (oct. 1999 – oct. 2000)	56 (S : 10, C : 46)	34 (S : 5 C : 29)	39,29 %
37-1 (janv. 2001 – sept. 2002)	78 (S : 15, C : 63)	61 (S : 14 C : 47)	21,79 %
37-2 (sept. 2002 – nov. 2003)	62 (S : 3, C : 59)	29 (S : 1 C : 28)	53,23 %
37-3 (févr. 2004 – mai 2004)	38 (S : 1, C : 37)	21 (S : 0 C : 21)	44,74 %
38-1 (oct. 2004 – nov. 2005)	94 (S : 11, C : 83)	53 (S : 7 C : 46)	43,62 %
39-1 (avr. 2006 – sept. 2007)	70 (S : 6, C : 64)	40 (S : 4 C : 36)	42,86 %
39-2 (oct. 2007 – sept. 2008)	67 (S : 4, C : 63)	30 (S : 1 C : 29)	55,22 %
40-2 (janv. 2009 – déc. 2009)	72 (S : 8, C : 64)	34 (S : 3 C : 31)	52,78 %
40-3 (mars 2010 – mars 2011)	76 (S : 13, C : 63)	33 (S : 5 C : 28)	56,58 %
41-1 (juin 2011 – sept. 2013)	82 (S : 17, C : 65)	61 (S : 11 C : 50)	25,61 %
41-2 (oct. 2013 – août 2015)	82 (S : 7, C : 75)	61 (S : 6 C : 55)	25,61 %
42-1 (déc. 2015 – sept. 2019)	107 (S : 5, C : 102)	88 (S : 5 C : 83)	17,76 %
43-1 (déc. 2019 – août 2020)	20 (S : 0, C : 20)	12 (S : 0 C : 12)	40,00 %
43-2 (sept. 2020 – août 2021)	40 (S : 4, C : 36)	20 (S : 1 C : 19)	50,00 %