Modifier les limites des circonscriptions électorales fédérales au Canada : Redécoupage 2022
Le présent article décrit le processus général de redécoupage décennal des circonscriptions électorales fédérales au Canada en vertu du paragraphe 51(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 et de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales. Ce processus se déroule sur une période d’environ deux ans à compter du moment où le directeur général des élections calcule le nombre de députés par province jusqu’au moment où le gouverneur général proclame le décret de représentation électorale.
J.W.J. Bowden
1. Introduction
Le plus récent rajustement des circonscriptions électorales fédérales au Canada a commencé en octobre 2021 lorsque le directeur général des élections a calculé le nombre de députés pour chacune des 10 provinces. Le processus se terminera le 23 avril 2024 lorsque les décrets de représentation indiquant les noms, les populations et les limites des 340 circonscriptions électorales des 10 provinces entreront en vigueur.
2. Que se passait-il avant la création des commissions?
Au cours du premier siècle qui a suivi la Confédération, le Parlement du Canada a modifié les limites des circonscriptions électorales directement au moyen d’une série de lois sur la représentation, dont la dernière version substantielle est parue en 1952. Elle a été appliquée pour la première fois aux élections de 19531. Ces lois fournissaient des descriptions officielles des limites de chaque circonscription électorale et leur attribuaient un nom. Ce processus fondamentalement politique a donné lieu à une manipulation des limites électorales à des fins partisanes généralisée, où les politiciens choisissaient leurs propres électeurs et créaient des circonscriptions qui favorisaient un parti politique plutôt qu’un autre2. Mais ce vieux système a aussi produit d’énormes disparités dans la population des circonscriptions à l’intérieur d’une même province par rapport au nombre moyen de personnes représentées par député (la population de la province divisée par son nombre de députés), que ces différences aient favorisé ou non un parti politique particulier. Par exemple, le recensement de 1956 dresse la liste des populations des circonscriptions électorales établies en vertu de la Representation Act, 1952 et montre un écart énorme en Ontario allant de 28 658, soit -54,95 % de la moyenne de Bruce à 167 310 et +163,12 % de la moyenne de York-Scarborough3. Ces divergences démographiques favorisaient peut-être certains partis politiques au détriment d’autres, mais même s’ils ne favorisaient aucun parti par rapport à un autre, elles montrent une énorme disparité dans le pouvoir de vote des Ontariens selon la circonscription électorale dans laquelle ils vivaient.
Qui plus est, les diverses Lois sur la représentation, de 1952 et des années antérieures, ne dressaient pas même de liste des populations de chaque circonscription, parce que le Parlement ne cherchait pas à créer des circonscriptions ayant plus ou moins le même nombre d’électeurs ou de personnes au départ. Même le premier décret de représentation promulgué en 1966 dans le cadre de la LRLCE reprenait cette ancienne méthode et ne dressait pas la liste des populations des circonscriptions électorales définitives4. La formule de représentation prévue au paragraphe 51(1) et la clause sur la représentation proportionnelle des provinces énoncée à l’article 52 de la Loi constitutionnelle de 1867 exigeaient simplement que le nombre total de députés par province soit proportionnel à la population des provinces et qu’il soit rajusté après chaque recensement décennal. Elles demeuraient muettes sur la façon dont les circonscriptions électorales sont établies à l’intérieur de chaque province ils n’exigeaient pas que les populations de chaque circonscription soient égales selon une variance acceptable. En 1964, le Parlement a décidé, par l’entremise de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, que les circonscriptions électorales d’une province devaient avoir une population à peu près égale et a délégué son pouvoir d’établir ces districts électoraux à des commissions de délimitation des circonscriptions électorales fédérales indépendantes et non partisanes.
3. Comment Élections Canada a-t-il appuyé les commissions de délimitation des circonscriptions électorales fédérales?
En règle générale, Élections Canada agit comme intermédiaire tout au long d’un redécoupage électoral entre les commissions de délimitation des circonscriptions électorales fédérales, d’une part, et Statistique Canada, Ressources naturelles Canada, le Président de la Chambre des communes et le Bureau du Conseil privé, d’autre part. Élections Canada, officiellement appelé le Bureau du directeur général des élections, existe depuis 1920 et a été créé en vertu de la partie II de la Loi électorale du Canada. En revanche, les commissions de délimitation des circonscriptions électorales fédérales tirent leur pouvoir et leur existence temporaire uniquement de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales. Elles sont créées lorsque le gouverneur général publie une proclamation établissant les commissions de délimitation des circonscriptions électorales, et chaque commission cesse d’exister automatiquement en vertu de la doctrine juridique de functus officio une fois qu’elle a transmis son rapport final au directeur général des élections. Pour le redécoupage de 2022, toutes les commissions de délimitation des circonscriptions électorales fédérales ont été créées dès leur proclamation, le 1er novembre 2021, puis ont été démantelées à différentes dates au cours d’une période qui s’est échelonnée du 1er décembre 2022 au 8 juillet 20235. Le Parlement a conçu les commissions de délimitation des circonscriptions électorales fédérales de manière à ce qu’elles agissent comme des entités indépendantes et temporaires, au besoin, et a souligné à l’article 12 de la LRLCE que « [l]es commissions ne sont pas mandataires de Sa Majesté et leurs membres ne font pas, à ce titre, partie de l’administration publique fédérale6 ». Toute demande de contrôle judiciaire des décisions d’une ancienne commission relève donc du procureur général du Canada7.
Les commissions ont toujours été distinctes et indépendantes, mais elles comptaient au départ sur un organisme fédéral différent. Le Parlement a adopté la Representation Commission Act en 1963, peu avant la première mouture de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, en 1964. Le commissaire à la représentation a fourni un soutien logistique et administratif aux commissions de délimitation des circonscriptions électorales fédérales pour « préparer des cartes montrant la répartition de la population dans chaque province et présentant des propositions de rechange concernant les limites des circonscriptions électorales dans chaque province [traduction]» et servir d’office en tant que quatrième membre des trois premières itérations des commissions en 1965, 1973 et 19768. Cependant, les rapports de ces premières commissions laissent entendre que le commissaire à la représentation n’a exercé aucune influence réelle sur leurs discussions et leurs décisions et ne donnaient aucune indication de réunion entre le commissaire à la représentation et d’autres commissaires. En outre, les commissions rejettent habituellement d’emblée les propositions de rechange du commissaire à la représentation, ce qui l’empêche d’établir une justification cohérente du redécoupage électoral et communément acceptée par les 10 commissions, ce qui le rend superflu9. En 1979, le Parlement a aboli le bureau par l’entremise de la Loi sur l’organisation du gouvernement à la demande du premier et unique commissaire à la représentation, Nelson Castonguay, et a transféré l’ensemble de ses attributions au directeur général des élections10. Élections Canada assume son rôle actuel à l’égard des commissions de délimitation des circonscriptions électorales fédérales depuis la révision électorale de 1983.
Traditionnellement, le commissaire à la représentation et le directeur général des élections organisaient des conférences d’ouverture pour lancer chaque redécoupage électoral. Ces conférences réunissent maintenant tous les commissaires pour échanger des pratiques exemplaires et les renseigner sur le processus de redécoupage électoral et leur mandat en vertu de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales11. Élections Canada a marqué le début du redécoupage de 2022 en tenant une conférence d’ouverture à Ottawa les 30 novembre et 1er décembre 2021. La première journée a commencé par quelques observations formulées à l’intention du directeur général des élections, Stéphane Perrault, et comprenait des présentations du personnel d’Élections Canada sur le cadre juridique du redécoupage, le soutien administratif et technique qu’Élections Canada fournit aux commissions, les stratégies de communication et ce à quoi il faut s’attendre lors des audiences publiques. La deuxième journée, les nouveaux commissaires ont également entendu des représentants d’autres ministères qui travaillent avec Élections Canada tout au long du processus, des universitaires sur le terrain et d’anciens commissaires qui ont travaillé sur les redécoupages décennaux précédents. Il s’agissait notamment de représentants de Statistique Canada pour le recensement et de Ressources naturelles Canada pour les pratiques entourant la désignation et la description des limites des circonscriptions électorales. L’article 17 de la LRLCE confère à Statistique Canada et à Ressources naturelles Canada une « obligation d’assistance » des commissions de délimitation des circonscriptions électorales fédérales. Statistique Canada avait expliqué qu’il diffuserait quatre principaux groupes de données démographiques en 2022 – les principaux chiffres de la population et des logements le 9 février, suivis des ensembles de données sur les ménages le 15 juillet, les langues le 17 août, et sur les peuples autochtones le 21 septembre. En fin de compte, il a publié tous ces ensembles de données à temps ou un peu plus tôt12.
Élections Canada a affecté au moins un spécialiste de la géographie à chacune des ١٠ commissions de délimitation des circonscriptions électorales fédérales. Ces spécialistes ont probablement fourni le soutien le plus crucial et ont travaillé en étroite collaboration avec les commissaires tout au long du redécoupage, dans certains cas en participant à des réunions officielles avec les commissaires et en assistant aux audiences publiques. Les spécialistes de la géographie ont établi les limites des circonscriptions électorales pour les propositions, les rapports préliminaires et les rapports finaux de leurs commissions à l’aide de l’Outil de redécoupage à l’usage de la commission, un module d’extension personnalisé pour ArcGIS Pro. Ce logiciel a permis aux géographes de déplacer les « îlots de diffusion » de Statistique Canada (qui correspondent approximativement à une ville) d’une circonscription électorale à une autre et de calculer par la suite la population et l’écart par rapport au quotient électoral de chaque circonscription13. En pratique, Élections Canada a envoyé ces fichiers numériques de limites du SIG à Statistique Canada, qui a eu 10 jours pour examiner et valider la population de chaque circonscription et renvoyer un rapport de certification à Élections Canada14. En outre, les spécialistes de la géographie d’Élections Canada ont rédigé les descriptions légales des limites des circonscriptions électorales pour les propositions, les rapports préliminaires et les rapports finaux des commissions15. De même, le Bureau de l’arpenteur général du Canada au sein de Ressources naturelles Canada a eu jusqu’à 10 jours pour examiner et certifier l’exactitude des descriptions légales des circonscriptions électorales en fonction des lignes directrices pour la rédaction de descriptions des circonscriptions électorales fédérales, qui garantissent que toutes les descriptions légales sont exactes sur le plan technique, sans ambiguïté, cohérentes et complètes16.
De plus, Élections Canada a transmis les noms contenus dans les propositions, les rapports préliminaires et les rapports finaux des commissions au Secrétariat de la Commission de toponymie du Canada de Ressources naturelles Canada, qui examine l’orthographe, la forme et la traduction des noms. La Commission a d’abord établi des lignes directrices pour l’appellation des circonscriptions électorales en 1991 et les a mises à jour en 2001, 2012 et 2021. La Commission recommande que les noms des circonscriptions électorales reflètent le caractère du Canada, qu’ils soient clairs, concis, sans ambiguïté et pratiques dans divers contextes (Parlement, médias, cartes, sites Web, etc.); ils doivent également être conformes aux épellations officielles et faire la distinction entre les traits d’union et les tirets. En pratique, les noms ne devraient pas contenir plus de trois éléments (donc deux tirets longs) et respecter la tradition et la continuité; cependant, les commissions n’ont pas toujours respecté cette ligne directrice et ont parfois établi des circonscriptions électorales dont le nom comportait quatre éléments. La Commission a également fourni des conseils sur la toponymie autochtone et la façon dont les conventions d’appellation diffèrent entre le français et l’anglais. Par exemple, tous les points cardinaux (nord, sud, est et ouest) doivent être traduits, et le français exige des traits d’union entre les noms et les points cardinaux, ce qui n’est pas le cas de l’anglais17.
Le soutien logistique d’Élections Canada comprenait la création du site Web pour le redécoupage de 2022, le principal point de contact entre les commissions et la plupart des Canadiens, puis sa mise à jour au besoin. Ce site Web, Redistribution2022.ca en anglais et Redécoupage2022.ca en français, donne un aperçu du redécoupage électoral, y compris une ventilation de la formule de représentation en vertu du paragraphe 51(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 et de l’attribution de députés aux provinces en 2022 (mise à jour en juin 2022 lorsque le Parlement a adopté une loi modifiant la formule de représentation), un échéancier pour la révision des limites des circonscriptions électorales en vertu de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, le rôle d’Élections Canada, le rôle des commissions de délimitation des circonscriptions électorales fédérales et une foire aux questions. Élections Canada reproduit également ces pages Web sur son site Web principal Élections.ca. Le site Web a fourni des pages distinctes pour chacune des commissions, qui fournissent les biographies du président et des membres et ventilent chaque étape du processus de redécoupage de 2022. Les pages sur la participation du public énumèrent les calendriers des audiences publiques de chaque commission; les commissions du Nouveau-Brunswick, du Québec, de l’Ontario et du Manitoba ont choisi de rendre publiques leurs observations écrites, Élections Canada a donc téléversé des milliers de lettres et de courriels en format HTML accessible (tout en caviardant les adresses) sous cette rubrique également. Le visualiseur de cartes permettait de comparer les limites établies en vertu du décret de représentation précédente de 2013 avec celles de la proposition, du rapport préliminaire et du rapport final. La page Web de chaque commission répertorie également la proposition, le rapport préliminaire et le rapport final et les rend disponibles pour téléchargement dans les formats HTML et PDF. Ce site Web sert maintenant d’archive pour le Redécoupage 2022, ainsi que son équivalent pour le Redécoupage 2012.
Élections Canada a également surveillé et envoyé aux commissions des résumés hebdomadaires de la couverture médiatique du redécoupage électoral en général, qui a culminé lorsque le Parlement a adopté une loi corrective pour modifier la formule de représentation, chaque fois qu’une commission publiait sa proposition, son rapport préliminaire, ou son rapport final, et lorsque le PROC a examiné et publié ses études sur les oppositions des députés aux rapports préliminaires. Élections Canada a également répondu aux questions sur le redécoupage électoral à partir de Facebook et de Twitter (comme on appelait alors la plateforme) séparément des commissions, dont la plupart ne traitaient que des courriels, des lettres et des avis de représentation à titre de communications officielles à prendre en considération lors des consultations publiques tenues entre les publications des propositions et les rapports préliminaires.
4. Redécoupage 2022-2023 en vertu de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales
Les redécoupages électoraux décennaux suivent une série d’étapes en vertu de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales et s’échelonnent sur une période d’environ deux ans et demi au total. Ce qu’Élections Canada appelle le redécoupage de 2022 a commencé le 16 octobre 2021 lorsque le directeur général des élections a calculé le nombre de députés par province en intégrant l’estimation de la population de Statistique Canada pour le 1er juillet 2021 dans la formule de représentation en vertu du paragraphe 51(1) de la Loi constitutionnelle de 1867. Il prendra fin le 23 avril 2024, sept mois après la proclamation des décrets de représentation par le gouverneur général. Toutefois, la majeure partie du travail a été effectuée entre février 2022 et septembre 2023.
Étapes préliminaires : D’octobre 2021 à avril 2022
La Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales prévoit qu’une commission pour chacune des dix provinces établit les circonscriptions électorales dans sa province en fonction d’une série de critères. Chaque commission est composée d’un président, presque toujours un juge, nommé par le juge en chef de cette province, et de deux autres membres nommés par le Président de la Chambre des communes. Ils doivent tous trois être des résidents de la province concernée. Fait intéressant, la Loi précise que le juge en chef d’une province et le Président de la Chambre des communes « nomment » les présidents et les membres des commissions et que « [l]a proclamation créant une commission doit indiquer le nom de chacun des membres la constituant 18 ». Ce libellé enlève tout pouvoir discrétionnaire à l’exécutif et garantit la composition non partisane et professionnelle des commissions. Le gouverneur général a promulgué la proclamation établissant les commissions de délimitation des circonscriptions électorales fédérales le 1er novembre 202119.
L’étape 4 de ce calendrier n’a été franchie que parce que le Parlement a adopté la Loi sur le maintien de la représentation des provinces à la Chambre des communes en juin 2022 en tant que modification constitutionnelle en vertu de la procédure de modification de l’article 44 après le début du redécoupage. Cette loi corrective modifiait la formule de représentation en vertu du paragraphe 51(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 afin que le Québec puisse conserver 78 députés au lieu d’en perdre un. Cette loi a donc remis à zéro le calendrier de la Commission de délimitation des circonscriptions électorales fédérales pour le Québec du 16 octobre 2021 au 9 juillet 2022. Étant donné que toutes les étapes d’un redécoupage en vertu de la LRLCE sont cumulatives et commencent par le calcul du nombre de députés par province et se terminent par la promulgation du décret de représentation, les dispositions transitoires de cette loi corrective exigeaient également pour la première fois deux décrets de représentation – un pour le Québec fondé sur le calcul de 2022 et un autre pour les neuf provinces non touchées par la modification mineure et fondé sur le calcul initial en 2021. Toutefois, Élections Canada a rédigé les deux décrets de représentation simultanément et les a transmis à la ministre des Institutions démocratiques en même temps avec l’intention que le gouverneur général émette une proclamation contenant les deux décrets de représentation en annexes distinctes, au lieu d’émettre deux proclamations distinctes. La procédure normale prévoit qu’une proclamation contenant un décret de représentation en annexe s’appliquera par défaut dans les années 2030 et par la suite, à moins que le Parlement en décide autrement20.
Rajuster les circonscriptions électorales fédérales
Les commissions n’ont pas pu commencer leurs travaux avant le 9 février 2022, lorsque le statisticien en chef a publié le premier et le principal ensemble de données du recensement décennal de 2021. Les chiffres de la population et des logements indiquent les populations de chaque province ainsi que celles de chacune des 338 circonscriptions électorales établies en 201321. L’écart entre l’établissement des commissions et la diffusion des chiffres de la population et des logements provient de la Loi sur l’intégrité des élections de décembre 2011, lorsque le Parlement a abrogé et remplacé la formule de représentation et l’a fondée pour la première fois sur les estimations démographiques plutôt que sur le recensement décennal. Statistique Canada n’a pas publié de données démographiques supplémentaires et plus détaillées, comme sur la langue, avant août 202222. Les commissions ont donc dû s’appuyer sur les données démographiques plus anciennes du recensement de 2016 et ne pouvaient intégrer les nouvelles données dans leurs propositions ou leurs rapports préliminaires.
Au 9 février 2022, les commissions ne disposaient que de 10 mois par défaut pour terminer ce qu’Élections Canada appelle les rapports préliminaires, ou ce que la LRLCE appelle « […] un rapport […] pour présentation à la Chambre des communes23 ». Cependant, le directeur général des élections peut accorder à une commission jusqu’à deux mois supplémentaires pour terminer son rapport préliminaire en 12 mois au total, donc d’ici le 9 février 202324. Au cours de ces 10 à 12 mois, les commissions doivent d’abord publier leurs propositions et tenir des consultations publiques sur ces propositions avant de tenir compte de la rétroaction du public dans leurs rapports préliminaires. Les commissions du Québec, de l’Ontario, de l’Alberta et de la Colombie-Britannique ont toutes demandé et obtenu des prolongations jusqu’à la période maximale autorisée de 12 mois.
Le paragraphe 14(2) de la LRLCE stipule que les commissions « Dans les meilleurs délais […] chaque commission rédige un rapport présentant, motifs à l’appui, ses recommandations au sujet du partage en circonscriptions électorales de la province laquelle elle a été constituée25 ». Élections Canada et les commissions appellent ce premier « rapport » la proposition, qui constitue la base des discussions lors des audiences publiques subséquentes. De façon générale, les commissions des provinces ayant moins de sièges sont les premières à publier leurs propositions. Chaque commission doit tenir au moins une audience publique avec un préavis d’au moins 30 jours26; toute personne intéressée à commenter la proposition, pour l’appuyer ou s’y opposer, doit ensuite communiquer un avis écrit au moins 23 jours avant de faire ce que la LRLCE appelle une « observation » à une audience publique27. Dans le cadre du redécoupage de 2022, les 10 commissions ont tenu 143 audiences publiques dans l’ensemble, leur nombre variant d’un plancher de trois à l’Île-du-Prince-Édouard à un plafond de 27 en Colombie-Britannique. Toute personne – un député, un non-citoyen du Canada, un non-résident de la province en question ou un mineur – peut présenter des observations à une audience ou envoyer à la commission une réponse officielle par la poste ou par courriel pendant la période ouverte à la consultation publique, comme définie par chaque commission. Les 10 commissions ont entendu un total de 1 248 observations et ont reçu 4 795 courriels et lettres pendant les consultations publiques. N’importe qui pouvait interagir avec les commissions par l’entremise des médias sociaux, mais la plupart des commissions ont choisi de ne pas accorder à ces commentaires faits dans les médias sociaux le même poids qu’aux commentaires écrits soumis par courriel.
Les commissions tiennent compte de ces observations officielles et de ces courriels ou lettres dans la rédaction de leurs rapports préliminaires, ou rapports « pour présentation à la Chambre des communes ». Les commissions envoient leurs rapports préliminaires au directeur général des élections qui, à son tour, les transmet au Président de la Chambre des communes, qui les dépose et les renvoie au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (PROC)28. Les députés disposent ensuite de 30 jours pour déposer toute opposition aux limites ou au nom des circonscriptions électorales figurant dans les rapports préliminaires des commissions en déposant des motions d’étude signées par au moins 10 autres députés. Ensuite, le comité PROC entreprend l’étude de ces oppositions dans les 30 jours de séance de la Chambre des communes suivants, ou peut-être « sauf prorogation par la Chambre des communes29 ». Le comité PROC a déposé des oppositions sur les rapports préliminaires de la Nouvelle-Écosse, du Nouveau-Brunswick, du Manitoba, de la Saskatchewan, de l’Alberta, du Québec, de la Colombie-Britannique et de l’Ontario. Les rapports préliminaires des commissions de Terre-Neuve-et-Labrador et de l’Île-du-Prince-Édouard n’ont fait l’objet d’aucune opposition lors du redécoupage de 2022 et ont donc servi de rapports finaux.
Au total, les députés ont déposé 83 oppositions, 32 contre les noms et 51 contre les limites des circonscriptions électorales, et le comité PROC a tenu dix audiences pour étudier ces oppositions entre le 31 janvier et le 4 mai 2023. Le comité PROC a ensuite produit huit études distinctes pour chacun des rapports préliminaires des commissions en question, décrivant les oppositions qu’il a appuyées collectivement. Le Président de la Chambre des communes a ensuite transmis les études du comité PROC au directeur général des élections, qui les a envoyées aux commissions30. Chaque commission disposait alors de 30 jours civils pour répondre à l’étude du comité PROC, expliquer pourquoi elle acceptait ou rejetait chaque opposition, modifier les limites et les noms des circonscriptions électorales au besoin, et retourner cette décision au directeur général des élections31. La décision fait l’objet d’une nouvelle section dans le rapport final de la commission, qui modifie le rapport préliminaire. Le directeur général des élections transmet ensuite ces rapports finaux au Président, qui les dépose à la Chambre des communes. Élections Canada les a mis en ligne le jour même. Il convient de préciser que le délai de 30 jours civils fait uniquement référence à l’obligation de la commission de terminer son rapport final, et non au moment où le Président dépose ce document à la Chambre des communes après l’avoir reçu du directeur général des élections. Dans certains cas, cette période fait l’objet de délais administratifs raisonnables, parce que le délai de 30 jours arrive à échéance une fin de semaine ou lorsque la Chambre des communes ajourne ses travaux, et le directeur général des élections n’a pas d’emprise sur ce que fait le Président de la Chambre une fois qu’il prend possession d’un document.
Une commission cesse d’exister une fois qu’elle a présenté son rapport final au directeur général des élections, après s’être acquittée de toutes ses fonctions en vertu de la LRLCE. Les noms, les populations et les descriptions légales des circonscriptions électorales dans les rapports finaux deviennent définitifs et sont reproduits dans les décrets de représentation. Élections Canada n’apporterait des modifications mineures que si, par exemple, Statistique Canada ou Ressources naturelles Canada avaient fait des erreurs ou des coquilles dans la certification des populations et des descriptions légales des circonscriptions électorales. À ce stade-ci, le Parlement ne pourrait interrompre le processus qu’en adoptant une loi distincte, comme la Loi sur la suspension de la révision des limites des circonscriptions électorales, comme il l’a fait en 1973, 1992 et 199432. Le Parlement devrait également adopter une loi distincte pour annuler toute disposition d’un décret de représentation, comme il l’a fait en 2005 en réponse à une décision de la Cour fédérale33. Mais le Parlement peut promulguer une loi pour changer simplement le nom des circonscriptions électorales tout en préservant leurs limites, comme il l’a fait, par exemple, en 201434.
Rédiger et promulguer des décrets de représentation
Élections Canada, de concert avec Statistique Canada et Ressources naturelles Canada, vérifie l’exactitude de la traduction des noms et des descriptions légales des 340 circonscriptions électorales des 10 provinces, comme les commissions les ont établies dans leurs rapports finaux. Élections Canada compile les noms, les descriptions légales et les populations de toutes les circonscriptions dans le projet de décret de représentation et les transmet à la ministre des Institutions démocratiques35. Le gouverneur général doit proclamer l’entrée en vigueur des décrets de représentation dans les cinq jours suivant la réception des projets de décrets par la ministre36. Lors des redécoupages précédents, cette procédure s’est déroulée en deux étapes, le gouverneur en conseil ayant adopté un décret ordonnant au gouverneur général de publier une proclamation qui contient le décret de représentation en annexe37. Le paragraphe 51(2) de la Loi constitutionnelle de 1867 prévoit que chacun des trois territoires doit être représenté par un député, indépendamment de la formule de représentation prévue au paragraphe 51(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 et de la LRLCE, ce qui porte le nombre total de députés de 340 à 343. Cependant, les décrets de représentation n’incluent pas les trois territoires, car chacun d’eux sert simplement à former une circonscription électorale géante.
Le gouverneur général a proclamé les décrets de représentation le 22 septembre 2023 sur les conseils du Cabinet en vertu du décret C.P. 2023-90538. Dans ce cas, le gouverneur général a promulgué la proclamation en vertu de LRLCE la Loi sur le maintien de la représentation des provinces à la Chambre des communes et de la Loi sur le maintien de la représentation des provinces à la Chambre des communes; la proclamation contient donc deux décrets de représentation en deux annexes : l’annexe A contient le premier décret de représentation de Terre-Neuve-et-Labrador, de l’Île-du-Prince-Édouard, de la Nouvelle-Écosse, du Nouveau-Brunswick, de l’Ontario, du Manitoba, de la Saskatchewan, de l’Alberta et de la Colombie-Britannique émis en vertu de l’article 24 de la LRLCE, tandis que l’annexe B contient le deuxième décret de représentation du Québec émis en vertu de l’article 24 de la LRLCE et des dispositions transitoires du paragraphe 5(5) de la Loi sur le maintien de la représentation des provinces à la Chambre des communes. Les nouvelles limites des circonscriptions électorales s’appliqueront à la première dissolution du Parlement qui aura lieu après le 22 avril 2024, sept mois après la proclamation des décrets de représentation39.
Ce qui est crucial, c’est que ces sept mois se rapportent au jour où le gouverneur général dissout le Parlement sur les conseils du premier ministre, et non au jour des élections générales 36 à 50 jours par après. Par conséquent, si le Parlement était dissous à n’importe quelle date entre le 22 septembre 2023 et le 22 avril 2024, les élections générales auraient lieu sur la base des 338 circonscriptions électorales établies en vertu du décret de représentation précédent de 2013, et si le Parlement était dissous le ou après le 23 avril 2024, l’élection générale aurait lieu sur la base des 343 circonscriptions électorales établies en 2023. Ces sept mois donnent à Élections Canada le temps de se préparer. Par exemple, le directeur général des élections doit nommer un nouveau directeur du scrutin non seulement pour toutes les circonscriptions électorales entièrement nouvelles (dont cinq dans le cadre du redécoupage de 2022), mais aussi pour toutes les circonscriptions dont les limites ont été modifiées40. La Loi électorale du Canada prévoit également que toutes les associations de circonscription dont les limites de la circonscription ont été modifiées avisent le directeur général des élections qu’elles continueront d’être « l’association enregistrée pour une circonscription donnée » et s’enregistrent de nouveau auprès d’Élections Canada41. Élections Canada doit également préparer une série de nouvelles cartes, conjointement avec Ressources naturelles Canada, pour les 340 circonscriptions électorales établies en vertu des décrets de représentation, ainsi que des cartes des circonscriptions électorales de chacune des 10 provinces et des cartes supplémentaires montrant toutes les circonscriptions électorales dans « toutes les villes et autres agglomérations urbaines42 ». Enfin, Élections Canada doit également « une version électronique de chaque carte, qui comprend ses données géospatiales numériques, à chaque parti enregistré43 ».
5. Comment les commissions ont établi des circonscriptions électorales selon différentes justifications en 2022-2023
Les principes de mise en œuvre de l’article 15 de la LRLCE
Le paragraphe 15(1) de la LRLCE contient les « principes de mise en œuvre » obligatoires que chaque commission doit suivre (rédigés dans une forme affirmative à l’indicatif), tout en accordant à chaque commission un vaste pouvoir discrétionnaire quant à la façon dont elle applique ces principes. Premièrement, la population de chaque circonscription électorale « correspond[e] dans la mesure du possible au quotient résultant de la division du chiffre de la population », soit le nombre moyen de personnes par député et de circonscriptions obtenues en divisant la population de la province par le nombre de sièges de député44. Deuxièmement, « sont à prendre en considération les éléments suivants dans la détermination de limites satisfaisantes pour les circonscriptions électorales, la communauté d’intérêts ou la spécificité d’une circonscription électorale d’une province ou son évolution historique » et « le souci de faire en sorte que la superficie des circonscriptions dans les régions peu peuplées, rurales ou septentrionales de la province ne soit pas trop vaste 45 ».
Les quotients électoraux varient considérablement en raison des règles de la formule de représentation qui représentent sept des dix provinces.
Le paragraphe 15(2) décrit ensuite la « dérogation » discrétionnaire :
« Les commissions peuvent déroger au principe énoncé par l’alinéa (1)a) chaque fois que cela leur paraît souhaitable pour l’application des sous-alinéas (1)b)(i) et (ii). Le cas échéant, elles doivent toutefois veiller à ce que, sauf dans les circonstances qu’elles considèrent comme extraordinaires, l’écart entre la population de la circonscription électorale et le quotient mentionné à l’alinéa (1)a) n’excède pas vingt-cinq pour cent46,47,48 ».
Le Parlement a également ajouté la clause des circonstances extraordinaires en 1986, qui permet maintenant aux commissions d’établir des circonscriptions dont la population varie de plus ou moins 25 % du quotient électoral de la province49.
Les critères généraux énoncés à l’article 15 de la LRLCE donnent aux commissions une latitude correspondante dans l’établissement des limites des circonscriptions électorales. Les divers rapports des 10 commissions démontrent les méthodologies et les justifications contrastantes – et parfois contradictoires – qu’elles ont toutes adoptées. Certaines commissions ont accordé la priorité à l’égalité de la population à l’intérieur d’un écart étroit par rapport au quotient électoral, tandis que d’autres ont tiré parti de la grande variation que permet la LRLCE pour garder intactes les communautés d’intérêts. La doctrine de la représentation effective repose sur la prémisse de l’égalité de la population, mais elle est tempérée par des facteurs pratiques comme la taille géographique d’une circonscription électorale et par des facteurs sociodémographiques comme les communautés d’intérêts, qui permettent aux commissions de délimitation des circonscriptions électorales, en principe, de s’écarter d’un quotient électoral dans les limites prescrites par leurs lois habilitantes.
Notes
1 The Representation Act, 1952, 1 Elizabeth II, chapiter 48.
2 Nick Seabrook, One Person, One Vote: A Surprising History of Gerrymandering in America (Pantheon, 2022).
3 Reports of the Census of Canada, 1961 (Volume I – Part 1): Population – Electoral Districts, Catalogue 92-530 (Ottawa: Dominion Bureau of Statistics, 1962), aux p. 5-23 à 5-37 du tableau 5. Populations by electoral districts and census subdivisions, 1961 and 1956. Bien que la Representation Act, 1952 se soient appuyée sur le recensement de 1951 et non sur le recensement de 1956, les populations de ces circonscriptions électorales fondées sur le recensement de 1951 auraient tout de même varié énormément et bien au-delà des 25 % et moins que la LRLCE autorise aujourd’hui.
4 Canada Gazette, Partie II, volume 100, no 13, « Electoral Boundaries Readjustment Act: Proclaiming the Representation Order to be in Force Effective Upon the Dissolution of ٢٧th Parliament » (Ottawa: Her Majesty the Queen in Right of Canada, 13 juillet 1966), TR/66-269, p. 733 à 808.
5 Son Excellence May Simon, « Proclamation établissant des commissions de délimitation des circonscriptions électorales », TR2021-98, Gazette du Canada, Partie II, volume 155, no 24, 24 novembre 2021, aux p. 3937 à 3940 . La Gazette du Canada a publié la proclamation le 24 novembre, mais le gouverneur général l’a signée le 1er novembre, et le gouverneur général en conseil a pris le décret C.P. 2021-953 autorisant la promulgation de la proclamation le 1er novembre 2021.
6 Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, L.R.C., 1985, ch. E-3, art. 12.
7 Raîche c. Canada (Procureur général), 2004 CF 679.
8 Representation Commissioner Act, S.C. 1963, ch. 40, art. 9 et 10.
9 En 1965, les 10 commissions ont rejeté les propositions de cartes fournies par le commissaire à la représentation avec divers degrés de vigueur. Par exemple, la Commission de la Nouvelle-Écosse a écrit : « […] le commissaire à la représentation a fourni à la Commission des cartes contenant des propositions concernant les limites des circonscriptions électorales en Nouvelle-Écosse. Ces propositions ont été soigneusement examinées par la Commission. Bien qu’ils aient été jugés utiles, ils n’ont pas été adoptés [traduction] ». Report of the Electoral Boundaries Commission for Nova Scotia, 1965 (Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1965), à la p. 6. Par contre, la Commission de l’Alberta a déclaré carrément et brusquement : « Elles ont été rejetées par la Commission en faveur de ses propres propositions [traduction] ». Report of the Electoral Boundaries Commission for Alberta, 1965 (Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1965), à la p. 2.
10 Loi sur l’organisation du gouvernement, L.C. 1979, ch. 13, à la partie V : Representation Commission et art. 17 à 26; Allan MacEachen (président du Conseil privé), « Government Orders: Government Organization Act, 1978 », dans Débats de la Chambre des communes, 30e législature, 4e session, volume III, 27 Elizabeth II, 23 janvier 1979, aux p. 2 465 à 2 466. Comme l’a dit M. MacEachen à la Chambre des communes : « les principales tâches résiduelles du bureau ne sont remplies qu’environ tous les deux ans sur une tranche de dix ans, lorsque les limites des circonscriptions électorales sont révisées. Il semble donc avisé de rationaliser les responsabilités des deux bureaux indépendants [du commissaire à la représentation et du directeur général des élections] à l’égard de questions aussi cruciales pour des élections démocratiques au Canada [traduction] ».
11 John C. Courtney, Commissioned Ridings: Designing Canada’s Electoral Districts (McGill-Queen’s University Press, 2001), 84.
12 Statistique Canada, Tableau 98-10-0138-01 Type de ménage y compris les ménages multigénérationnels et type de construction résidentielle : Canada, provinces et territoires, régions métropolitaines de recensement et agglomérations de recensement, 13 juillet 2022; Statistique Canada, Tableau 98-10-0228-01 Langue parlée le plus souvent à la maison selon l’âge : Canada, provinces et territoires et divisions de recensement, 17 août 2022; Statistique Canada, Tableau 98-10-0287-01 État du logement par identité autochtone : Canada, provinces et territoires, régions métropolitaines de recensement et agglomérations de recensement y compris les parties, 21 septembre 2022.
13 Nicholas Hinsperger (spécialiste de la géographie à Élections Canada), correspondance avec l’auteur, 25 septembre 2023. Par exemple, des erreurs ont parfois été relevées lorsque la Commission devait diviser un îlot de diffusion avec l’outil de redécoupage à l’usage de la Commission.
14 Kelly Matier (Statistique Canada), Census and Demographic Data, conférence de lancement d’Élections Canada pour les présidents et les membres de commissions, Centre de conférences du gouvernement, Ottawa, 1er décembre 2021.
15 Nicholas Hinsperger (spécialiste de la géographie à Élections Canada), correspondance avec l’auteur, 25 septembre 2023.
16 Jean Gagnon (Bureau de l’arpenteur général du Canada, RNCan), Geographic Boundaries and Electoral District Names, conférence de lancement d’Élections Canada pour les présidents et les membres de commissions, Centre de conférences du gouvernement, Ottawa, 1er décembre 2021.
17 Steve Westley (directeur général de la Commission de toponymie du Canada), Geographic Boundaries and Electoral District Names, conférence de lancement d’Élections Canada pour les présidents et les membres de commissions, Centre de conférences du gouvernement, Ottawa, 1er décembre 2021.
18 Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, L.R.C., 1985, ch. E-3, aux par. 5(1), 6 (1) et 8. Accent ajouté.
19 Son Excellence May Simon, « Proclamation établissant des commissions de délimitation des circonscriptions électorales », TR2021-98, Gazette du Canada, Partie II, volume 155, no 24, 24 novembre 2021, aux p. 3937 à 3940. La Gazette du Canada a publié la proclamation le 24 novembre, mais le gouverneur général l’a signée le 1er novembre, et le gouverneur général en conseil a pris le décret C.P. 2021-953 autorisant la promulgation de la proclamation le 1er novembre 2021.
20 Son Excellence Mary May Simon, « Proclamation donnant force de loi aux décrets de représentation électorale avec effet à compter de la première dissolution du Parlement postérieure au 22 avril 2024 » TR/2023-57, Gazette du Canada, Partie II, Édition spéciale, volume 157, no 2, 27 septembre 2023.
21 Statistique Canada, Chiffres de population et des logements : Canada, provinces et territoires, Tableau 98-10-0001-01, 9 février 2022; Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, L.R.C., 1985, ch. E-3, par. 13(1).
22 Statistique Canada, Langues maternelles selon la géographie, Recensement de 2021, graphique interactif : 98-505-X2021003, 17 août 2022.
23 Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, L.R.C., 1985, ch. E-3, par; 20(1).
24 Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, L.R.C., 1985, ch. E-3, par. 20(2).
25 Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, L.R.C., 1985, ch. E-3, par. 14(2).
26 Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, L.R.C., 1985, ch. E-3, par. 19(2).
27 Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, L.R.C., 1985, ch. E-3, par. 19(5).
28 Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, L.R.C., 1985, ch. E-3, par. 20.1 et 21(1).
29 Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, L.R.C., 1985, ch. E-3, par. 22 (1) et 22(2).
30 Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, L.R.C., 1985, ch. E-3, par. 22(3).
31 Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, L.R.C., 1985, ch. E-3, par. 23(1).
32 Projet de loi C-208, Loi suspendant l’application de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, 29e législature, 1re session, 21-22 Elizabeth II, 1973; Loi sur la représentation électorale, L.C., 1986, ch. 8; projet de loi C-67, Loi suspendant l’application de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, 34e législature, 3e session, 40-41 Elizabeth II, 1991-1992; projet de loi C-208, Loi suspendant l’application de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, 35e législature, 1re session, 42-43 Elizabeth II, 1994.
33 Le Parlement a modifié le Décret de représentation de 2003 en février 2005, mais seulement en réponse directe à la décision de la Cour fédérale du Canada dans l’affaire Raîche, et à la recommandation de la Commission spéciale de délimitation des circonscriptions électorales de Miramichi et d’Acadie-Bathurst, que le gouvernement Martin avait établie en vertu de la Loi sur les enquêtes en octobre 2004. Raîche c. Canada (Procureur général), 2004 CF 679; Bureau du Conseil privé, décret C.P. 2004-1196, 19 octobre 2004; Rapport définitif de la Commission sur la délimitation des circonscriptions électorales de Miramichi et d’Acadie-Bathurst (Moncton : Sa Majesté la Reine du chef du Canada, 8 décembre 2004); Loi modifiant les limites des circonscriptions électorales d’Acadie-Bathurst et de Miramichi, L.C. 2005, ch. 6.
34 Loi de 2014 sur les changements de noms de circonscriptions, L.C. 2014, ch. 19.
35 Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, L.R.C., 1985, ch. E-3, art. 24.
36 Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, L.R.C., 1985, ch. E-3, par. 25(1).
37 Bureau du Conseil privé, décret C.P. 2013-0963, 27 septembre 2013; Gazette du Canada, Partie II, Édition spéciale, vol. 147, no 2, « Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales : Proclamation donnant force de loi aux décrets de représentation électorale avec effet à compter de la première dissolution du Parlement postérieure au 1er mai 2014 » (Ottawa : Sa Majesté la Reine du chef du Canada, 5 octobre 2013), TR/2013-102; Bureau du Conseil privé, décret C.P. 2003-1294, 22 août 2003; Gazette du Canada, Partie II, FORCES, vol. 137, no 6, « Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales : Proclamation donnant force de loi aux décrets de représentation électorale avec effet à compter de la première dissolution du Parlement postérieure au 25 août 2004 » (Ottawa : Sa Majesté la Reine du chef du Canada, 29 août 2003), TR/2003-154; Bureau du Conseil privé, décret C.P. 1996-022, 7 février 1996; Gazette du Canada, Partie II, volume 130, no 3, « Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales : Proclamation donnant force de loi aux décrets de représentation électorale avec effet à compter de la première dissolution du Parlement postérieure au 9 janvier 1997 » (Ottawa : Sa Majesté la Reine du chef du Canada, 7 février 1996), TR/96-9.
38 Bureau du Conseil privé, décret C.P. 2023-905, « Proclamation donnant force de loi aux décrets de représentation électorale », 22 septembre 2023. Ce décret fait de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales et de la Loi sur le maintien de la représentation des provinces à la Chambre des communes ses deux sources d’autorité.
39 Son Excellence Mary May Simon, « Proclamation donnant force de loi aux décrets de représentation électorale avec effet à compter de la première dissolution du Parlement postérieure au 22 avril 2024 », TR/2023-57, Gazette du Canada, Partie II, Édition spéciale, volume 157, no 2, 27 septembre 2023.
40 Loi électorale du Canada, L.C. 2000, ch. 9, al 24 (1.4)(b).
41 Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, L.R.C., 1985, ch. E-3, par. 25(3); Loi électorale du Canada, L.C. 2000, ch. 9, art. 469.
42 Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, L.R.C., 1985, ch. E-3, al. 28(1)(a-c).
43 Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, L.R.C., 1985, ch. E-3, para 28(2).
44 Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, L.R.C., 1985, ch. E-3, al 15(1)(a).
45 Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, L.R.C., 1985, ch. E-3, aux sous-alinéas 15(1)(b)(i)(ii).
46 Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, L.R.C., 1985, ch. E-3, par. 15(2).
47 Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, L.R.C., 1985, ch. E-3, par. 15(2).
48 Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, L.R.C., 1985, ch. E-3, par. 15(2).
49 Loi sur la représentation électorale, L.C., 1986, ch. 8, art. 6.
Tableau 1 : Calendrier des travaux des commissions de délimitation
des circonscriptions électorales fédérales en 2022 et 2023
|
Commissions |
Propositions |
Audiences |
Rapports |
Publication des |
Rapports finaux terminés et |
|
Terre-Neuve-et-Labrador |
Pro forma |
7 decembre, 2022 23 mars, 2023 |
|||
|
Île-du-Prince-Édouard |
Pro forma |
29 novembre, 2022 23 mars, 2023 |
|||
|
Nouvelle-Écosse |
|||||
|
Nouveau-Brunswick |
|||||
|
Québec |
|||||
|
Colombie-Britannique |
Tableau 2 : Participation du public au redécoupage de 2022
|
Province |
Audiences publiques |
Représentations |
Observations écrites |
||
|
En |
Virtuelle |
Total |
|||
|
Terre-Neuve-et-Labrador |
11 |
1 |
12 |
27 |
13 |
|
Île-du-Prince-Édouard |
2 |
1 |
3 |
2 |
1 |
|
Nouvelle-Écosse |
8 |
1 |
9 |
104 |
1 000 |
|
Nouveau-Brunswick |
8 |
1 |
9 |
37 |
66 |
|
Québec |
17 |
3 |
20 |
161 |
215 |
|
Ontario |
12 |
11 |
23 |
462 |
1 899 |
|
Manitoba |
2 |
2 |
4 |
28 |
43 |
|
Saskatchewan |
12 |
1 |
13 |
95 |
99 |
|
Alberta |
22 |
1 |
23 |
127 |
511 |
|
Colombie-Britannique |
26 |
1 |
27 |
211 |
1 000 |
|
Totals |
120 |
23 |
143 |
1 254 |
4 847 |
Tableau 3 : Calcul des quotients électoraux en 2022
|
Province |
Population |
Nombre de députés |
Quotient électoral |
|
Terre-Neuve-et-Labrador |
510 550 |
7 |
72 936 |
|
Île-du-Prince-Édouard |
154 331 |
4 |
38 583 |
|
Nouvelle-Écosse |
969 383 |
11 |
88 126 |
|
Nouveau-Brunswick |
775 610 |
10 |
77 561 |
|
Québec |
8 501 833 |
78 |
108 998 |
|
Ontario |
14 223 942 |
122 |
116 590 |
|
Manitoba |
1 342 153 |
14 |
95 868 |
|
Saskatchewan |
1 132 505 |
14 |
80 893 |
|
Alberta |
4 262 635 |
37 |
115 206 |
|
Colombie-Britannique |
5 000 879 |
43 |
116 300 |