Regard critique sur le traitement des dossiers d’électeurs : réalité d’un bureau de circonscription de l’Ontario

Les dossiers d’électeurs font partie intégrante de la conception que se font de nombreux parlementaires de leur rôle et responsabilités à titre de représentant démocratiquement élu par leurs concitoyens. Pourtant, dans les travaux de recherche universitaire, cette notion n’est pas souvent distinguée des autres responsabilités envers les électeurs. Dans le présent article, l’auteur s’appuie sur sa propre expérience en tant qu’ancien adjoint de circonscription pour un député provincial de l’Ontario ainsi que sur une analyse de documents pertinents pour faire valoir que le modèle actuel de gestion des dossiers des électeurs pose un certain nombre de dilemmes éthiques pour les parlementaires fédéraux et provinciaux. Il commence par examiner isolément le concept, en en proposant une définition pratique, et pose des questions fondamentales sur sa nature et son objectif. Selon lui, le traitement des dossiers est un domaine qui n’a presque aucun caractère officiel, pour lequel les élus ne sont pas explicitement mandatés dans la loi ni la procédure parlementaire. L’absence de règles se traduit par des dilemmes et des questionnements quotidiens pour le personnel et les députés. Ensuite, il observe qu’une fonction floue de prestation de services apolitique s’est implantée dans le bureau de circonscription au fil du temps et examine la contradiction entre, d’une part, le rôle de prestataire de services et, d’autre part, le caractère forcément politique d’un bureau de circonscription. Il avance également que le volume de demandes aux politiciens pour résoudre des problèmes personnels peut découler de problèmes bien précis de politiques publiques. Il conclut en appelant à une plus grande reconnaissance officielle et normalisation du mandat lié à la gestion des dossiers pour les législateurs fédéraux et provinciaux.

Bruce McKenna

Les politiciens, le personnel politique et une bonne partie de la population considèrent le travail de circonscription comme étant l’une des tâches fondamentales des représentants élus. Lors d’entrevues, certains députés fédéraux sortants ont mentionné qu’aider les électeurs à résoudre des problèmes personnels avait été l’un des aspects les plus gratifiants de leur mandat. D’autres députés vantent le travail des adjoints de circonscription, qu’ils voient comme un soutien essentiel, mais qui sont souvent oubliés¹. La plupart des analyses universitaires présentent le travail de circonscription comme le rôle de représentant des députés, envisageant le « service aux électeurs » comme englobant un vaste éventail d’activités se déroulant dans la circonscription, notamment la participation à divers événements et l’exercice d’autres rôles de réseautage ². Selon les auteurs de la récente étude intitulée Representation in Action, établir des relations avec les électeurs en leur offrant des services est une façon parmi tant d’autres qu’ont les politiciens d’effectuer leur travail de « représentation³ ».

Peu d’analyses publiées au Canada se sont attardées à jeter un regard critique sur le traitement des dossiers d’électeurs en tant que concept distinct. C.E.S. Franks a constaté que, vers 2007, les bureaux de députés fédéraux traitaient surtout des cas relatifs aux programmes de certains ministères comme Ressources humaines et Développement des compétences Canada, Santé Canada, Citoyenneté et Immigration Canada et l’Agence du Revenu du Canada, souvent au sujet des prestations et de ce qu’il advenait des chèques⁴. Les auteurs de Representation in Action parlent du « rôle d’ombudsman » que les députés délèguent souvent au personnel politique, qui lui, dit se voir comme « un intermédiaire entre les ministères et les citoyens⁵ ». Pour sa part, Louise Cockram décrit le rôle des députés dans leur circonscription en NouvelleÉcosse à la fois comme un rôle d’« ombudsman » en ce qui concerne l’appareil gouvernemental provincial et de « prestataire de services de première ligne », qui peut comprendre presque tout. M^me Cockram soutient que ce rôle « va audelà de la représentation » et que son lien avec les fonctions de député à titre de législateur n’est pas clair⁶.

Bien qu’il ait été largement observé que les dossiers personnels de ce type représentent une très grande partie du temps investi par le personnel local, les résultats de la recherche du Centre Samara indiquent qu’il existe une certaine ambivalence parmi les députés quant aux exigences liées au traitement des dossiers. Les personnes interrogées ont avancé l’idée intuitivement que la responsabilité première des représentants élus devrait être de contribuer à l’élaboration de politiques et de solutions à l’échelle des systèmes plutôt que d’aider seulement les personnes à accéder aux services gouvernementaux. De par leur nature, les bureaux politiques sont également mal adaptés pour offrir des services équitables. Ils n’ont pas de mandat officiel à cet égard, et les dossiers des électeurs ne sont pas confiés aux successeurs d’un siège⁷. Certains observateurs, dont Peter MacLeod et le Centre Samara, proposent un éventail de réformes institutionnelles afin d’officialiser et de simplifier le rôle de prestataire de services des bureaux de circonscription. Par exemple, convertir le personnel de circonscription en fonctionnaires non partisans et intégrer les bureaux de circonscription à des « carrefours » civiques permanents, qui comprendraient des bureaux de représentants élus de tous les ordres de gouvernement⁸.

L’objectif de cet article est d’exposer certains aspects fondamentaux entourant le concept précis du « traitement de dossiers », qui se distingue des autres responsabilités envers les électeurs. Mon propos sera inspiré de ma propre expérience comme ancien adjoint de circonscription pour un député provincial de l’Ontario et, à partir d’une analyse de documents pertinents, je démontrerai que le modèle actuel de traitement des dossiers de circonscription pose un certain nombre de dilemmes d’ordre éthique que les parlementaires fédéraux et provinciaux doivent résoudre. Tout d’abord, j’examine le concept du traitement de dossiers isolément, en en proposant une définition concrète, et je pose des questions fondamentales sur sa nature et son objectif. Selon moi, le traitement de dossiers est un domaine qui n’a presque aucun caractère officiel, pour lequel les élus ne sont pas explicitement mandatés dans la loi ni la procédure parlementaire. L’absence de règles se traduit par des dilemmes et des questionnements quotidiens pour le personnel et les députés. Ensuite, je souligne qu’une fonction floue de prestation de services non politique dans les bureaux de circonscription s’est implantée au fil du temps, et je parle de la contradiction entre, d’une part, le rôle de prestataire de services et, d’autre part, le caractère forcément politique d’un bureau de circonscription. De plus, j’avance que la quantité de demandes reçues par les politiciens pour résoudre des problèmes personnels peut résulter de problèmes particuliers dans les politiques publiques. Toute la quantité de travail à effectuer, surtout dans les circonscriptions urbaines, n’a rien de réjouissant. Je conclus en préconisant une plus grande officialisation et normalisation du mandat lié au traitement de dossiers pour les législateurs fédéraux et provinciaux.

En quoi consiste le traitement de dossiers?

L’expression « travail en circonscription » est parfois utilisée dans des publications savantes pour décrire le rôle des élus en Amérique du Nord. Un article de 2016 du politologue Royce Koop, qui s’appuie sur des écrits reconnus publiés aux États-Unis, présente le travail en circonscription comme un sous ensemble de la « prestation de services » et l’associe à deux rôles : « servir d’intermédiaire entre les électeurs et l’administration publique » d’une part, et « défendre les intérêts des électeurs auprès du gouvernement et de l’administration publique » d’autre part. D’autres sources savantes traditionnelles aux États-Unis qualifient elles aussi le travail en circonscription de fonction intermédiaire qui incombe aux députés du fait qu’ils ont accès au gouvernement et à l’administration publique⁹.

Or, ces descriptions du travail en circonscription ne rendent pas pleinement compte de la réalité quotidienne que vivent de nombreux employés des circonscriptions. En particulier, le mandat de « traiter les dossiers des électeurs » qui leur revient de fait outrepasse de loin leur lien avec l’administration publique. C’est pourquoi j’aimerais proposer une définition fonctionnelle du travail en circonscription, autrement dit une définition qui illustre la répartition actuelle du travail dans les bureaux politiques au Canada, sans pour autant formuler de définition rigoureuse en vue de débats d’experts sur la théorie de la représentation.

Concrètement, on peut concevoir le travail en circonscription comme celui effectué par les élus et leur personnel en réponse aux demandes de leurs électeurs, qui ont besoin d’aide pour résoudre des problèmes liés à leur situation personnelle. Les élus et leur personnel peuvent alors renseigner les électeurs sur les programmes gouvernementaux, les organismes locaux et tout autre type de ressources susceptibles de leur être utiles. Ils sont également appelés à communiquer avec diverses entités – comme des ministères, mais c’est plutôt rare – pour défendre les intérêts des électeurs. Les demandes des électeurs concernent rarement des politiques; elles concernent principalement plutôt leurs circonstances personnelles. Ce n’est qu’à l’occasion que des électeurs font des demandes qui portent directement sur la bureaucratie gouvernementale. Leurs demandes peuvent aussi concerner un différend entre un locataire et son propriétaire, une affaire juridique personnelle complexe, des démarches auprès d’un tribunal administratif, une plainte contre un fournisseur de soins de santé ou encore contre une entreprise ou un particulier dans le secteur où ils vivent ou encore des allégations de comportement criminel.

Dans tous ces dossiers, le dénominateur commun est que le travail en circonscription commence et se termine par des problèmes personnels des électeurs. Le traitement de ces dossiers relève d’un rôle des bureaux de circonscription qui est totalement distinct du rôle de législateur des députés. Évidemment, les doléances des électeurs amènent parfois les politiciens à intervenir publiquement, notamment en questionnant un ministre lors de la période des questions, en présentant une motion ou un projet de loi d’initiative parlementaire sur le problème en question ou en y faisant référence dans un discours, une question en comité ou un gazouillis. Politiser les problèmes des électeurs sert surtout les intérêts politiques de l’opposition. C’est aux politiciens qu’il revient d’établir le lien entre les problèmes personnels des électeurs et les problèmes liés aux systèmes. En effet, le travail en circonscription ne se fait pas en vase clos.

Or, les dossiers ont souvent tendance à être traités en vase clos. Lorsque le député est un ministre ou même un membre du caucus ministériel, il a beaucoup moins intérêt à politiser les revendications des électeurs. N’oublions pas qu’en tout temps, ce sont les députés qui forment le gouvernement qui occupent la plupart des bureaux de circonscription. Nous pouvons présumer que les différentes demandes sont communiquées au caucus ou par les voies ministérielles, le cas échéant. Peutêtre que les députés ne font pas fi des dossiers de leurs électeurs et qu’ils les invitent activement à leur faire part de leur cas lorsqu’ils se présentent à leur bureau, comme le montre de récentes études¹⁰, mais il est indéniable que, la plupart du temps, le traitement des dossiers devient une responsabilité purement locale, distincte du rôle de législateur du député, qui repose presque complètement sur les épaules du personnel. Il en va de même dans les bureaux des députés de l’opposition.

La répartition du travail fait état de cette même réalité dans beaucoup de circonscriptions. Le personnel politique tient largement pour acquis qu’il existe une distinction entre les dossiers des électeurs et les responsabilités plus générales de représentant de la circonscription. Les pratiques varient, mais souvent, un employé du bureau de circonscription est affecté au traitement de dossiers. L’idéal est habituellement d’embaucher une personne ayant une formation en travail social. Dans un bureau comptant deux employés de circonscription à temps plein, l’un peut s’occuper principalement des dossiers, et l’autre, des activités de « relations publiques ». Ces responsabilités peuvent comprendre la production de matériels promotionnels, la rédaction et l’envoi de bulletins électroniques, la planification d’événements et la rencontre de groupes communautaires. Le traitement de dossiers nécessite aussi un bagage de connaissances différent de celui de la communication écrite concernant les questions présentées à l’Assemblée législative ou même les enjeux politiques locaux. Selon Peter Macleod, le personnel de circonscription est majoritairement composé de femmes qui ont toujours fait ce travail et qui déclarent être peu enclines à parler de politique¹¹.

Cette tendance s’explique par le fait que la plupart des demandes d’électeurs n’ont pratiquement rien à voir avec le véritable rôle constitutionnel du député à l’égard du gouvernement et de l’Assemblée législative. Au mieux, le lien est limité et n’a aucun caractère officiel. Quelles sont les véritables responsabilités d’un député fédéral ou provincial liées aux dossiers d’électeurs? Dans la tradition de Westminster, ces responsabilités sont plutôt une question de convention. À l’échelle fédérale, la Loi sur le Parlement du Canada, la Loi électorale et le Règlement de la Chambre des communes établissent le cadre juridique et procédural des activités des députés et des candidats. Le codifie les procédures régissant les fonctions parlementaires du député, qui, selon le Règlement administratif relatif aux députés, comprennent « les activités […] liées à la représentation de sa circonscription ou des électeurs¹² ». Toutefois, aucun de ces documents ne donne tant soit peu une « description détaillée de l’emploi ». Rien, dans la loi, ne semble confier explicitement et précisément aux députés le mandat de traiter les dossiers d’électeurs. Rappelons que les bureaux de circonscription – et même des budgets de députés suffisamment importants pour embaucher du personnel – n’existaient pas au Canada avant les années 1960¹³.

Néanmoins, une certaine responsabilité envers les électeurs est assez largement reconnue pour être citée dans des décisions judiciaires. Dans l’affaire Dixon v. Attorney General (British Columbia), la juge McLachlan fait référence au passage à « une fonction ‘d’ombudsman’ du représentant élu, qui oblige le représentant et son personnel à s’occuper des problèmes et des revendications des électeurs [traduction] ». Cette fonction est différente de la « fonction de législateur », qui englobe les responsabilités aux Communes¹⁴. Auprès de qui le député agitil en tant qu’ombudsman au nom de l’électeur? Probablement auprès du gouvernement.

Nous pourrions peut-être établir que la logique constitutionnelle implicite sous-jacente au traitement des dossiers de circonscription est la suivante : au même titre que le député peut questionner des ministres à la Chambre ou interroger des fonctionnaires devant un comité, lui ou son personnel peut communiquer avec des fonctionnaires et leur demander de rendre des comptes concernant certains dossiers d’électeurs.

Cette logique dans le traitement des dossiers, qui repose sur une certaine interprétation des conventions parlementaires, n’est codifiée nulle part et n’est pas représentative d’un consensus absolu. Par exemple, les ministères peuvent être soumis à différentes normes en ce qui concerne la communication externe. Dans de nombreux cas, le personnel de circonscription sera dirigé vers le bureau du ministre. Actuellement, en Ontario, les ministres désignent parmi leur personnel politique des « agents de liaison avec les députés provinciaux », qui servent parfois d’intermédiaires avec les fonctionnaires dans des dossiers d’électeurs¹⁵. Dans d’autres cas, le personnel de circonscription échange librement avec les fonctionnaires à l’échelon local et régional. Il s’agit du système non officiel auquel fait allusion l’auteur C.E.S. Franks lorsqu’il parle des prestations et de ce qu’il advient des chèques¹⁶.

Dans ce milieu, la frontière entre travail politique et travail social devient floue. C’est pour cette raison que les politiciens embauchent des personnes ayant une formation en travail social pour s’occuper des dossiers d’électeurs. Par exemple, une grande partie des dossiers d’électeurs en Ontario concerne des bénéficiaires de l’aide sociale, dont les prestations proviennent du programme Ontario au travail (OT) ou du Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées. Le personnel de circonscription tente d’agir comme médiateur dans les conflits relatifs à l’admissibilité à certaines prestations, ou simplement d’attirer l’attention du responsable des dossiers ou d’un gestionnaire. Dans les cas d’OT, les intervenants ne sont même pas des fonctionnaires provinciaux puisque le programme d’OT est géré par les municipalités avec un financement provincial.

Les députés provinciaux pourraient bien sûr chercher à politiser les problèmes soulevés dans les dossiers de l’aide sociale. Cependant, globalement, le service aux électeurs est une sphère apolitique qui ne consiste qu’à obtenir le résultat recherché par l’électeur. Cette observation peut sans doute s’étendre à de nombreux domaines pour lesquels les bureaux de circonscription reçoivent des demandes d’électeurs, notamment les programmes fédéraux tels que l’immigration et l’assurance-emploi.

Le traitement des dossiers d’électeurs : les ambiguïtés quotidiennes

L’absence de règles relatives au traitement des dossiers n’est pas sans conséquence. La qualité du « service » varie probablement beaucoup d’un bureau à l’autre, voire d’un caucus à l’autre. Les bureaux de circonscription reçoivent des appels téléphoniques, des courriels et des messages sur les médias sociaux qui reflètent un très large éventail de préoccupations personnelles.

Pour beaucoup de ces cas, rien, sur les plans juridique ou constitutionnel, ne justifie clairement l’intervention d’un élu. En effet, la loi ne confie pas officiellement aux députés le mandat de gérer des dossiers d’électeurs, quels que soient ces dossiers. Néanmoins, le personnel de circonscription est confronté à des personnes ayant besoin d’aide. Que devraient faire les adjoints? Ils n’ont d’autre choix que d’exercer leur pouvoir discrétionnaire, en concertation avec le député. Bien souvent, les bureaux de circonscription servent de centre d’orientation vers les services adéquats, comme les centres d’aide juridique ou d’autres organismes de proximité ayant pour mandat d’aider certains groupes de la population. Soit dit en passant, les adjoints de circonscription ont la réputation de jouer un très grand rôle comme travailleur social. Par exemple, pour venir en aide aux gens, ils peuvent remplir des formulaires, rédiger des documents en leur nom ou jouer un rôle quasi juridique en aidant les électeurs à se retrouver dans les processus administratifs, notamment dans le cas de plaintes en vertu de lois fédérales ou provinciales sur les droits de la personne. Il est fréquent que les bureaux des députés fédéraux et provinciaux mettent sur pied des comptoirs d’information fiscale. Interviewé par Louise Cockram, un député de l’Assemblée législative de la Nouvelle-Écosse a qualifié le travail de son bureau comme étant « de l’aide juridique lorsqu’on n’en trouve pas ». M^me Cockram rassemble également toutes sortes d’anecdotes racontées par des députés et le personnel à propos de la « prestation de services de première ligne », qui se résument souvent, semble-t-il, à divers services personnels, comme aider un électeur à chauffer la cage de sa perruche¹⁷.

Dans un contexte où les conventions ne fixent aucune limite précise aux responsabilités des adjoints concernant le travail de circonscription, il est difficile de tracer une ligne. Dans les faits, il incombe seulement aux députés et au personnel de décider comment ils veulent répartir leur temps. Dans les circonscriptions composées d’une importante population pauvre ou marginalisée, le personnel pourrait aisément consacrer tout son temps à traiter des dossiers d’électeurs. Or, certaines limites sont largement respectées de façon intuitive, sans être universelles. Par exemple, les bureaux de circonscription provinciale renvoient souvent les questions qui relèvent directement du champ de compétence fédérale, notamment les dossiers d’immigration qui ne concernent pas les soins de santé. Cependant, les membres du personnel de circonscription n’agissent pas non plus comme avocats, quoique leurs interventions, toujours au nom du député, auprès d’établissements comme le Collège des médecins et chirurgiens, la Commission d’appel et de révision des professions de la santé, dans les processus relatifs aux droits de la personne et tout autre dossier de ce type constituent certainement une zone grise en Ontario.

Qu’en est-il du rôle « d’ombudsman » du politicien? Quelles sont ses limites? La vaste nature du mandat traditionnel lié au traitement de dossiers semble laisser croire que le député peut être une sorte de médiateur polyvalent entre des personnes et les institutions avec lesquelles elles traitent. Les politiciens fédéraux ou provinciaux téléphonent-ils à des propriétaires pour les intimider? Leur personnel laisse-t-il des messages dans les bureaux de médecins? Dans quelle mesure les élus agissent-ils comme des potentats locaux, mettant tout le poids symbolique de leur bureau au service de leurs électeurs? Selon les témoignages, cela dépend du député, et le traitement de dossiers prend souvent une forme qui dépasse les limites de l’influence tolérée d’un élu telle qu’on la conçoit en théorie. M^me Cockram exprime explicitement la divergence entre la pratique et la théorie dans la compréhension populaire du rôle des députés provinciaux en Nouvelle-Écosse¹⁸.

De plus, la capacité des députés fédéraux et provinciaux à atteindre les résultats souhaités dans les dossiers personnels est imprécise, même dans les contextes qui ont trait au gouvernement. Assurément, dans certaines situations, le travail de circonscription peut être gratifiant. Dans certains ministères, des processus ont été établis pour aider le personnel politique qui cherche à accélérer certaines demandes du public. En revanche, dans d’autres situations, les conséquences de l’intervention du bureau politique sont loin d’être claires. À l’échelle fédérale, les bureaux de circonscription traitent fréquemment des volumes très élevés de demandes liées à l’immigration. Il est donc difficile de savoir si leurs interventions ont vraiment une incidence.

Dans quelle proportion le travail de circonscription se résume-t-il à faire des efforts simplement pour donner l’impression qu’on tente d’aider l’électeur? La plupart du temps, la dure réalité, c’est que le traitement efficace des dossiers est limité par des facteurs matériels et politiques. Un adjoint de circonscription ne peut modifier les règles régissant les prestations d’aide sociale ni éliminer l’arriéré à Immigration Canada. Trop souvent, les électeurs qui se trouvent dans une situation difficile téléphonent ou écrivent un courriel à leur député en désespoir de cause, ne sachant plus vers qui se tourner. C’est le cas, notamment, lors d’évictions, de conflits pour la garde d’enfants ou de la pension alimentaire ou de procédures d’expulsion. La personne a plus besoin d’un avocat.

Pas de politique dans le bureau du politicien?

Bien que le mandat de la gestion des dossiers des électeurs ne semble codifié nulle part, il existe un certain nombre de documents quasi juridiques qui reconnaissent son existence et son importance en tant que sphère indépendante de toute autre fonction du député. Selon le Règlement administratif relatif aux députés du Bureau de régie interne de la Chambre des communes, « les services offerts par le bureau parlementaire ou le bureau de circonscription de l’ancien député » sont assurés même en cas de vacance d’un député; le whip ou le président se chargent de la gestion du personnel¹⁹. Dans le monde parlementaire, beaucoup parlent du travail de circonscription comme un service apolitique offert au public.

En Ontario, le Bureau du commissaire à l’intégrité est allé plus loin en déclarant que le caractère apolitique du bureau de circonscription fait partie des « conventions parlementaires ontariennes ». En ٢٠٠٥, le commissaire Coulter Osborne a formulé la convention cidessous aux fins de la Loi sur l’intégrité des députés de l’Ontario :

Un bureau de circonscription a pour mission de représenter l’ensemble des électeurs et des électrices qui résident sur son territoire, et ses dépenses sont prises en charge par l’Assemblée législative. Comme il est impératif que le bureau demeure en tout temps impartial, aucune activité politique partisane ne peut jamais y être autorisée. Les députés ont parfaitement le droit de participer à des activités de nature partisane, mais à condition qu’elles se déroulent à l’extérieur de leur bureau de circonscription et en dehors des heures de bureau, étant entendu qu’elles ne doivent pas les empêcher de s’acquitter de leurs responsabilités en tant que députés²⁰.

L’interdiction imposée aux bureaux de mener des activités partisanes est assez intuitive et conforme aux dispositions fédérales. Par ailleurs, l’impératif que le bureau « demeure en tout temps impartial » n’est pas évident en soi, pas plus que l’idée selon laquelle un député « représente l’ensemble des électeurs et des électrices qui résident sur son territoire ». Les députés de l’opposition évoquent souvent les revendications des électeurs lorsqu’ils critiquent publiquement le gouvernement, ce qui se fait directement dans un contexte partisan. Le choix de « représenter » un électeur dans un contexte donné est laissé au jugement politique du député, puisqu’il existe une diversité de points de vue et d’intérêts dans la circonscription. Les députés sont élus en fonction d’un programme politique, et les intérêts qu’ils choisissent de défendre dépendent de toute une série de facteurs. L’idée de représenter « l’ensemble des électeurs et des électrices » est donc difficile à interpréter.

Une autre façon d’exprimer le point de vue du commissaire à l’intégrité serait peut-être de préconiser que les députés ne fassent pas de discrimination entre les électeurs lorsqu’ils jouent leur rôle de « prestataire de services », comme on pourrait plus justement le qualifier. Ici, la véritable convention parlementaire est que l’on attend des bureaux de circonscription qu’ils agissent en tant que centres de services non politiques et accessibles à « l’ensemble des électeurs et des électrices ».

Les impératifs du commissaire à l’intégrité sont fondés sur une interprétation de la pratique courante. Or, je suis d’avis que le rôle de prestataire de services des bureaux de circonscription présente en soi certaines contradictions d’ordre éthique. À première vue, il est inutile de fouiller plus loin que la Loi sur l’intégrité des députés de l’Ontario, qui prévoit qu’un député « ne doit pas user de sa charge pour chercher à influencer une décision qu’une autre personne a prise ou doit prendre, dans le but de […] favoriser de façon irrégulière [l’intérêt] d’une autre personne ». Cependant, à la ligne suivante, il y a une exception pour « les activités qu’exercent normalement les députés pour le compte des électeurs », quelles qu’elles soient²¹.

L’accès d’une personne aux services gouvernementaux ou à un traitement équitable au cours d’un processus administratif ne devrait pas dépendre de sa relation avec le politicien local. Si les politiciens et certains membres du public sont fermement convaincus que le bureau de circonscription a un mandat impartial de prestataire de services, cela ne va pas de soi pour beaucoup. Les députés interviewés par le Centre Samara ont librement exprimé leur inquiétude quant au fait que de nombreux électeurs ne pensent pas à les contacter au sujet de leurs dossiers personnels²². De plus, même si le traitement des dossiers est abordé avec intégrité, les bureaux de circonscription ne sont simplement pas des endroits apolitiques. Les partis libéral et conservateur ont tous deux des programmes de stages partisans afin de pourvoir des postes à Ottawa et ailleurs. Dans le milieu politique, il y a souvent des mouvements de personnel entre les bureaux de campagne électorale et ceux de circonscription. Si le public ne connaît pas bien cette dynamique, il n’est certainement pas dupe. Les bureaux des politiciens sont des bureaux politiques.

Le clientélisme politique existe depuis longtemps en Amérique du Nord. C.E.S. Franks l’explique de façon très directe en parlant du Canada :

Les députés étaient issus de l’élite de la société et connaissaient presque tous, sinon tous, les électeurs. Le favoritisme, pratiqué par les membres du parti au pouvoir, était le ciment qui unissait les gens à la politique, au parti et au pays. Les racines historiques du service en circonscription des députés remontent à ces relations d’antan de clientélisme, alors que le principal rôle du député était d’obtenir des subventions, des contrats, des projets locaux, des emplois au sein de l’administration publique, peutêtre même en tant que maître de poste, et tout autre avantage de ce type pour les électeurs, mais plus spécialement pour les partisans²³.

Nous serions naïfs de croire que des politiciens contemporains exercent leur rôle libre de toute incitation au favoritisme et au clientélisme. L’intégrité et les règles d’éthique imposent des limites aux activités des députés, mais la motivation de se faire réélire demeure.

Dans de nombreuses analyses poussées, le « service en circonscription » est envisagé comme faisant partie intégrante du travail global d’un élu, non distinct du traitement des dossiers d’électeurs. Des politicologues ont comparé le Canada à d’autres pays et tenté de déterminer pourquoi les députés consacrent du temps et utilisent des ressources dans leur circonscription plutôt que dans la capitale²⁴. D’une certaine façon, il n’y a rien de scandaleux à ce que les élus essaient de bien faire leur travail en étant à l’écoute des électeurs. En effet, aujourd’hui, l’impératif éthique pour un parlementaire canadien est probablement de gérer le mieux possible les dossiers d’électeurs, puisque son rôle comme prestataire de services s’est largement implanté. Mais il faut également jeter un regard critique sur ce système.

Les besoins dans la circonscription

Aujourd’hui, un parlementaire nouvellement élu au Canada a tout intérêt à embaucher au moins un adjoint de circonscription ayant une formation en travail social ou dans un domaine connexe. Il doit s’assurer que les demandes des électeurs sont traitées rapidement et que le bureau ne compte pas son temps ni ses efforts. Il s’agit plus ou moins d’un impératif direct du système de prestation de services et de soutien aux électeurs qui est devenu la norme dans les bureaux politiques.

Or, les gouvernements pourraient faire un certain nombre de choses pour diminuer la dépendance actuelle aux bureaux de circonscription en tant que centres de services et de défense des droits. Une mesure intuitive serait d’augmenter les ressources consacrées aux volets des principaux ministères et programmes qui s’adressent au public. Si les membres du public pouvaient facilement communiquer avec les agents de première ligne – ou peut-être même ceux chargés du traitement de dossiers – de l’immigration ou du revenu, cela changerait la donne à un certain point. Je ne suis pas le premier observateur à faire cette suggestion. À l’échelle provinciale ontarienne, davantage de ressources sont nécessaires pour réduire la charge de travail du personnel qui s’occupe des dossiers liés au régime d’aide sociale, afin qu’il ait plus de temps pour aider les gens à améliorer leur vie. Des bureaux comme ceux de l’Ombudsman de l’Ontario ou de l’intervention en faveur des patients, qui offrent un soutien réellement non partisan aux citoyens ayant des revendications, pourraient être renforcés et mieux publicisés. Les centres d’aide juridique pourraient recevoir du financement pour offrir des services plus diversifiés à des personnes provenant de tranches de revenus plus larges.

Les problèmes liés aux politiques publiques dont il est question ici ne se limitent pas à l’accessibilité aux services. L’ampleur de la dépendance actuelle envers les bureaux de circonscription à titre de centres de services et de défense des droits reflète souvent la gravité des problèmes sociaux des populations représentées. Dans les centres urbains, les bureaux de circonscription sont au service des personnes très pauvres. Tant que le montant de la prestation mensuelle d’OT sera inférieur au coût du loyer, le nombre de personnes désespérées ayant maille à partir avec le bureau d’aide sociale sera considérable. Lorsque le gouvernement provincial recouvre activement les énormes prêts consentis aux étudiants, il génère une autre catégorie de gens qui contacteront leur député en vain. Lorsque le taux d’inoccupation est bas et que le prix des loyers augmente à un rythme sans précédent, de plus en plus de personnes ayant du mal à se loger se tourneront vers les politiciens, car elles sont au bord de l’itinérance. Et les sans-abri, eux, se présenteront au bureau de circonscription pour témoigner des nombreux problèmes dans les centres d’hébergement et déplorer la longue liste d’attente pour obtenir un logement subventionné.

Malheureusement, un adjoint de circonscription type peut seulement répondre qu’il est bien conscient de ces problèmes. S’il travaille pour un député de l’opposition, il peut dire que le député prend le gouvernement à partie tous les jours sur tel ou tel problème. Et s’il travaille pour un député du gouvernement, il peut dire que le gouvernement travaille fort pour le régler. Pendant ce temps, le téléphone ne dérougit pas. Dans des entrevues, les députés disent à quel point le service aux électeurs est l’un des aspects les plus gratifiants de leur travail, mais il n’y a rien de gratifiant à devoir dire continuellement aux gens que vous êtes presque impuissant. Or, les témoignages recueillis sur le travail en circonscription en font souvent abstraction. Souvent, ce peut être parce qu’ils sont fondés sur des entrevues ou de brèves périodes d’observation plutôt que sur une connaissance approfondie du type de dossiers traités. Il existe probablement aussi des différences régionales marquées d’une circonscription à l’autre en ce qui concerne les besoins. Par exemple, dans les bureaux de circonscription des Maritimes, il y a peu d’achalandage provenant des grands centres d’hébergement municipaux, contrairement aux grandes villes canadiennes. On peut imaginer que la « prestation de services de première ligne », c’est-à-dire l’attribution du temps du personnel pour répondre aux diverses demandes personnelles des électeurs, est un peu comme une forme d’entraide entre voisins dans les régions du pays où les besoins sont moins importants.

Nous ne devrions pas laisser le caractère en apparence gratifiant du service aux électeurs – ni son importance pour tous les liens qu’il permet de créer dans le processus de représentation – nous détourner des questions concrètes liées à l’économie et aux politiques publiques qui poussent les gens à contacter leurs députés fédéraux et provinciaux.

Conclusion

Mon objectif dans cet article est d’orienter le débat entourant le service en circonscription sur la question particulière du traitement des dossiers d’électeurs, d’une part, et d’exposer les problèmes éthiques posés par le modèle actuel tel que j’en suis venu à le concevoir pendant que j’étais adjoint de circonscription dans une circonscription urbaine de l’Ontario. En raison de l’absence de mandat officiel lié au traitement de dossiers, les députés et leur personnel se contentent de faire ce qu’ils sont disposés à faire de façon permanente, ce qui entraîne des incohérences dans la prestation de services. Ces incohérences seraient acceptables si nous acceptions de concevoir le traitement de dossiers simplement comme une forme de clientélisme politique. Mais lorsque les commissaires à l’intégrité et les bureaux de régie interne tentent de définir les bureaux de circonscription comme des endroits strictement apolitiques offrant des services au public, même lorsque le siège est vacant, nous devons reconnaître qu’il y a contradiction entre ces deux interprétations du traitement de dossiers.

Cette contradiction pourrait être en partie résolue si on limitait les dossiers à traiter à ceux qui concernent directement les activités gouvernementales et qu’on renvoyait les autres demandes aux services compétents de la circonscription. Le personnel politique ne devrait pas avoir à s’occuper des déclarations de revenu de particuliers. Il est cependant difficile d’envisager une transition vers ce type de modèle tant que le soutien à la population restera insuffisant. Qui plus est, la nécessité de se faire réélire peut favoriser très fortement un comportement clientéliste, même si les problèmes soulevés ne sont pas une question de vie ou de mort. Très concrètement, les députés fédéraux et provinciaux subissent réellement des pressions pour plaire au plus grand nombre possible de personnes dans leur circonscription. S’il est utile qu’un membre du personnel se rende chez quelqu’un pour déboucher sa toilette (un véritable exemple cité par M^me Cockram), il n’y a pas grand-chose qui puisse nous dissuader d’adopter le modèle de « prestation de services de première ligne ». Néanmoins, un document, qui pourrait seulement prendre la forme de lignes directrices publiées par les bureaux de régie interne, pourrait au moins esquisser un mandat théorique du travail en circonscription et recommander des limites concernant l’utilisation appropriée du temps du personnel. Ce débat est également pertinent à une époque où les questions touchant les ressources humaines des parlementaires sont de plus en plus ouvertes au débat public et l’objet de règlements par les bureaux de régie interne. Par ailleurs, une officialisation du mandat du travail en circonscription pourrait dissiper les ambiguïtés quant au degré approprié de participation du député à toutes sortes de procédures administratives ou de questions entourant des institutions du domaine public. Il s’agirait d’une amélioration vers la normalisation du rôle de prestataire de services, qui pourrait en plus dissuader les députés d’adopter une approche arbitraire ou trop étroite du traitement de dossiers.

Le traitement de dossiers est une fonction distincte des bureaux de circonscription, et, vu son importance dans la pratique, il ne devrait pas être considéré sous le même angle non officiel que la multitude d’autres activités associées à la fonction d’élu.

Notes

1 Terhas Ghebretecle, Michael Morden, Jane Hilderman et Kendall Anderson, « Il n’y a pas que les barbecues : Repenser le travail en circonscription pour activer un engagement démocratique local », Centre Samara pour la démocratie, Toronto, 2018; Alex Marland, « Whipped: Party Discipline in Canada », UBC Press, Vancouver, 2020, p. 62; David C. Docherty, « Mr. Smith Goes to Ottawa: Life in the House of Commons », UBC Press, Vancouver, 1997, p. 187.

2 Royce Koop, Heather Bastedo et Kelly Blidook, « Representation in Action: Canadian MPs in the Constituencies », UBC Press, Vancouver, 2018; David C. Docherty, « Mr. Smith Goes to Ottawa », chapitre 7; Munroe Eagles, « The Political Ecology of Representation in English Canada: M.P.’s and Their Constituencies », American Review of Canadian Studies, p. 28, nos 1-2, 1er juin 1998, p. 5379.

3 Royce Koop, Heather Bastedo et Kelly Blidook, « Representation in Action », p. 19.

4 C.E.S. Franks, « Members and Constituency Roles in the Canadian Federal System: Regional and Federal Studies », 27 avril 2007, p. 32. (Koop, Bastedo et Kelly Blidook font des observations similaires).

5 Ibid, p. 61.

6 Louise Cockram, « De l’aide juridique lorsqu’on n’en trouve pas : Orientations du travail en circonscription effectué par les députés de l’Assemblée législative de la Nouvelle-Écosse », La Revue parlementaire canadienne, p. 41, no 3, automne 2018.

7 Ghebretecle et coll., « Il n’y a pas que les barbecues »; Cockram, Louise, « De l’aide juridique lorsqu’on n’en trouve pas ».

8 Ghebretecle et coll., « Il n’y a pas que les barbecues »; Peter Macleod, « The Low Road to Democratic Reform: Constituency Offices, Public Service Provision, and Citizen Engagement », rapport au Secrétariat de la réforme démocratique du Bureau du conseil privé du Canada, The Planning Desk, 2005.

9 Koop, Bastedo et Kelly Blidook, Representation in Action, p. 81.

10 Koop, « Institutional- and Individual-Level Influences », p. 812; Eulau et Karps, « The Puzzle of Representation », p. 243.

11 Peter Macleod, « The Low Road », p. 14.

12 Chambre des communes, Règlement administratif relatif aux députés, 25 mars 2021, article 1.

13 Peter Macleod, « The Low Road », p. 9. L’absence d’une « description de poste » a aussi été mentionnée lors d’entrevues avec des députés sortants dans le cadre de la recherche du Centre Samara, et Louise Cockram en a fait l’observation dans « De l’aide juridique lorsqu’on n’en trouve pas ». Voir aussi le texte d’Alison Loat et Michael MacMillan, Tragedy in the Commons: Former Members of Parliament Speak Out About Canada’s Failing Democracy, Toronto, Random House Canada, 2014, chapitre 4.

14 Dixon v. British Columbia (Attorney General), Cour suprême de la Colombie-Britannique, 18 avril 1989.

15 Les titres de postes dans les bureaux de ministres sont accessibles au public dans le répertoire en ligne du gouvernement provincial, INFO-GO.

16 C.E.S. Franks, « Members and Constituency Roles », p. 32.

17 Louise Cockram, « De l’aide juridique lorsqu’on n’en trouve pas ».

18 Ibid.

19 Chambre des communes, Règlement administratif relatif aux députés, article 108.

20 Cité à l’Assemblée législative de l’Ontario, Bureau de la commissaire à l’intégrité, rapport de Lynn Morrison, commissaire à l’intégrité concernant Jagmeet Singh, député de Bramalea—Gore—Malton, Toronto (Ontario), 26 juin 2015.

21 Ontario, Loi de 1994 sur l’intégrité des députés, articles 4 et 5.

22 Ghebretecle et coll., « Il n’y a pas que les barbecues ».

23 C.E.S. Franks, « Members and Constituency Roles », p. 30 [traduction].

24 Voir Eagles, « The Political Ecology of Representation », qui prône l’importance des facteurs régionaux.