Lutte contre la violence et le harcèlement en milieu de travail dans les parlements basés sur le système de Westminster : quels enseignements?

Autrefois considérés comme des chefs de file dans la lutte contre la violence et le harcèlement fondés sur le sexe en milieu de travail dans le système parlementaire de Westminster, la Chambre des communes du Canada et, dans une moindre mesure, son Sénat, ont pris du retard par rapport aux autres grands parlements basés sur le système de Westminster en ce qui concerne la mise en œuvre de lignes directrices rigoureuses, de mécanismes de signalement et de sanctions pour inconduite. Les parlements du Royaume-Uni, de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande ont tous pris des mesures pour mettre en place des examens indépendants des milieux de travail dont les résultats sont rendus publics, ainsi que pour reconnaître plus largement qu’un changement culturel institutionnel est nécessaire à l’échelle de l’ensemble du Parlement afin de s’attaquer à la violence et au harcèlement fondés sur le sexe. Dans cet article, l’auteure retrace les initiatives novatrices du Canada, saluées à l’échelle internationale, visant à cibler le harcèlement dans les milieux de travail parlementaires. Elle explique pourquoi d’autres parlements basés sur le système de Westminster sont allés au-delà des pratiques actuelles de notre Parlement fédéral. Enfin, elle propose des avenues pour que le Canada puisse tirer des leçons de l’expérience d’autres parlements afin de renforcer les systèmes en place sur la Colline du Parlement et dans les espaces parlementaires au-delà de la Colline.

Tracey Raney

Introduction

Bien que la campagne électorale fédérale de 2025 a mené quelques surprises le soir du scrutin, un aspect de la politique canadienne est demeuré inchangé : la représentation des femmes à la Chambre des communes1. La 45e élection générale du Canada n’a pas permis aux femmes ou aux candidats issus de la diversité de genre de gagner davantage des sièges à la Chambre des communes, leur représentation y demeurant stagnante à environ 30 %. Ainsi, le Canada se classe maintenant au 70e rang mondial pour ce qui est des femmes élues à une chambre basse, derrière le Royaume-Uni (41 %), la Nouvelle-Zélande (45 %) et l’Australie (46 %). En ce qui concerne les chambres hautes, le Sénat du Canada se compare beaucoup plus favorablement, avec 55 % de sénatrices, ce qui le classe au troisième rang mondial2.

La violence fondée sur le sexe est l’un des facteurs qui contribuent à la stagnation de la représentation des femmes à la chambre élue du Canada. À l’approche des élections de 2025, plusieurs députées ont annoncé qu’elles ne se présenteraient pas à nouveau aux élections, invoquant des menaces, du harcèlement et des préoccupations en matière de sécurité comme principaux motifs3. Ces préoccupations ont été corroborées par des données préoccupantes publiées en 2024 par le sergent d’armes de la Chambre des communes, lesquelles révèlent que les menaces provenant du public à l’endroit des députés ont connu une hausse de près de 800 % au cours des cinq dernières années4. Bien que bon nombre de ces préoccupations en matière de sécurité sont le résultat de gestes de membres du public, des femmes politiques ont également fait part d’expériences de sexisme, de racisme et de harcèlement au sein même du Parlement. Les anciennes députées Mumilaaq Qaqqaq et Celina Caesar-Chavannes, par exemple, ont dénoncé leurs expériences de racisme et d’inclusion de façade dans les institutions parlementaires. En réponse à l’incivilité et à la toxicité politiques croissantes, en 2024, l’Association canadienne de parlementaires féministes, qui comprend des membres des deux chambres, a élaboré un Engagement pour la civilité parlementaire multipartite visant à mettre fin au harcèlement en milieu de travail et à favoriser un plus grand civisme au Parlement. Après les élections fédérales de 2025, l’Engagement a été relancé et d’autres politiciens y ont ajouté leur signature.

Le présent article vise à examiner comment les parlements basés sur le système de Westminster de quatre pays (Canada, Royaume-Uni, Nouvelle-Zélande et Australie) ont fait face au problème de la violence fondée sur le sexe dans leur milieu de travail. Je pose deux questions. Premièrement : « Comment la violence fondée sur le sexe a-t-elle été abordée dans les parlements basés sur le système de Westminster? ». Deuxièmement : « Quelles leçons le Parlement canadien peut-il tirer des comparaisons pour renforcer sa réponse à ce problème? » Bien que la chambre basse du Canada ait été un pionnier mondial dans l’élaboration d’un code de conduite des députés concernant le harcèlement sexuel en 2015, la présente recherche comparative montre qu’elle est maintenant à la traîne par rapport aux autres parlements basés sur le système de Westminster pour ce qui est de la lutte contre ce problème. Afin d’éviter que le Canada ne prenne davantage de retard, je soutiens que sa réponse à la violence et au harcèlement fondés sur le sexe dans les milieux de travail parlementaires pourrait être renforcée par l’examen — et, le cas échéant, l’adoption — de mesures comparables mises en œuvre dans d’autres parlements basés sur le système de Westminster.

Premièrement, je donne un aperçu du problème du harcèlement et de la violence fondés sur le sexe en politique, en mettant l’accent sur le milieu de travail parlementaire. Cet aperçu est suivi d’une comparaison des réponses que ces quatre parlements basés sur le système de Westminster ont apportées à ce problème. L’article se termine par quelques recommandations visant à améliorer la manière dont les parlementaires de la 45e législature peuvent s’attaquer à cette question au Canada.

La violence fondée sur le sexe dans le milieu de travail des parlements basés sur le système de Westminster

La violence contre tout acteur politique est une menace pour le processus démocratique, mais, lorsqu’elle vise spécifiquement les femmes en raison de leur sexe, son impact est particulièrement néfaste. La faible représentation des femmes dans la sphère politique est renforcée par la violence et le harcèlement, qui servent à réduire au silence et à punir les personnes qui remettent en question les attentes traditionnelles fondées sur le sexe (et la race) quant à savoir qui devrait occuper une fonction publique5. Les acteurs politiques autochtones, noirs, racialisés et 2ELGBTQ+, y compris les élus, le personnel politique et les bénévoles, font face à des niveaux disproportionnellement plus élevés de menaces, d’intimidation et de harcèlement6.

Dans le numéro de 2024 de Gender-Based Violence in Canadian Politics in the #MeToo Era, ma codirectrice Cheryl N. Collier et moi définissons la violence fondée sur le sexe en politique (VFS-P) comme étant : « des actions nuisibles qui visent une personne en raison de son sexe, de son expression de genre, de son identité de genre ou de son genre perçu et qui sont conçues pour la décourager ou la restreindre dans ses activités dans des espaces politiques informels (par exemple, mouvement, défense des droits, activité en ligne) ou formels (par exemple, élections, partis politiques, assemblées législatives)7. » Des recherches universitaires montrent que la VFS-P est préjudiciable à la représentation politique des femmes et aux processus démocratiques. Face aux menaces et à la violence, les femmes sont plus susceptibles que les hommes de modifier leur discours politique, de consacrer plus de temps et de ressources à la sécurité et d’envisager de quitter la politique8. Bien que la violence et le harcèlement en politique ne se limitent pas aux questions de genre et de race, leurs effets en sont profondément marqués. Par conséquent, les solutions à ce problème doivent placer le genre, la race et les autres facteurs intersectionnels au cœur de leur approche.

Comparaison des règles parlementaires sur la violence fondée sur le sexe

Comment les pays dotés de parlements basés sur le système de Westminster ont-ils traité ce problème dans leur milieu de travail parlementaire jusqu’à présent? Tout d’abord, au cours de la dernière décennie, les quatre parlements à l’étude ont adopté de nouvelles règles sur la violence et le harcèlement au sein de leurs assemblées législatives au cours d’une période relativement courte. La Chambre des communes du Canada a ouvert la voie en 2014, suivie de la Chambre des communes britannique en 2018, du Parlement néo-zélandais en 2019 et du Parlement australien en 2021. Le fait que chaque parlement ait reconnu cette question par l’entremise de diverses nouvelles règles et politiques indique, au minimum, une reconnaissance symbolique collective que le modèle de Westminster doit devenir plus inclusif et que des réformes significatives sont nécessaires au-delà de toutes les politiques ou règles préexistantes.

Cependant, il existe des différences notables parmi les parlements basés sur le système de Westminster. Le Parlement du Canada est d’ailleurs un cas particulier. Une distinction cruciale réside dans la façon dont les assemblées législatives bicamérales ont abordé le problème. Au sein des parlements britannique et australien, qui sont deux assemblées législatives bicamérales, les décideurs ont adopté une approche plus intégrée, impliquant l’ensemble du parlement et les deux chambres dans le cadre de politiques, d’organes ou de groupes de travail communs. En revanche, la Chambre des communes et le Sénat du Canada ont élaboré des réponses distinctes et indépendantes.

En 2015, la Chambre des communes du Canada a été saluée à l’échelle internationale lorsqu’elle est devenue la première assemblée législative au monde à adopter un Code de conduite des députés : Harcèlement sexuel entre députés (le « Code de conduite des députés ») et à l’annexer à son Règlement. Le Code établit un processus qui permet aux députés de déposer une plainte de harcèlement sexuel non criminel contre un autre député, et il comprend des dispositions relatives aux processus de médiation et de règlement, ainsi qu’aux enquêtes indépendantes. L’un des principaux points forts du Code est l’accent qui y est mis sur la prévention. Ainsi, tous les députés sont tenus de signer un engagement à contribuer à un environnement de travail exempt de harcèlement sexuel.

Après un examen en 2017, des modifications ont été apportées au Code. Il s’agit notamment d’une mise à jour de la définition du harcèlement sexuel afin de l’harmoniser avec une politique de la Chambre dont il est question ci-dessous, de permettre au dirigeant principal des ressources humaines (DPRH) de la Chambre des communes de rejeter les plaintes lorsque les conduites alléguées ne satisfont pas manifestement à la définition de harcèlement sexuel, de permettre aux parties plaignantes et aux défenderesses d’avoir accès à un avocat ou à une personne de soutien, et d’ajouter une disposition explicite interdisant les représailles9.

En 2014, un an avant que le Code de conduite ne soit annexé au Règlement, le Bureau de régie interne de la Chambre des communes a approuvé la Politique de la Chambre des communes sur la prévention et le traitement du harcèlement. Cette Politique s’applique à tous les députés, au personnel employé par les députés, aux dirigeants de la Chambre, au personnel des bureaux de recherche, aux stagiaires parlementaires et aux bénévoles. En 2021, la Politique a été mise à jour (et renommée) pour se conformer au Règlement du projet de loi C-65; elle couvre maintenant tous les cas de harcèlement et de violence en milieu de travail définis par la loi10. Bien que le Code de conduite des députés ait été mis à jour en 2017, il n’a pas fait l’objet de mises à jour similaires (c.àd. harmonisations avec le projet de loi C65), et il continue de couvrir uniquement le harcèlement sexuel (et non d’autres formes de violence ou de harcèlement) entre les députés.

En 2024, le Bureau de régie interne a apporté de nouvelles mises à jour à la Politique. Les plus récentes mises à jour comprennent l’ajout d’un libellé qui encourage les employés, les stagiaires et les bénévoles à signaler tout incident de violence et de harcèlement, et la définition de « milieu de travail » a été élargie pour inclure les plates-formes de communication liées au travail comme le courriel, la vidéoconférence et les médias sociaux, ainsi que le télétravail. Les rôles et les responsabilités du Bureau du sergent d’armes et de la Sécurité institutionnelle ont également été ajoutés à la Politique; il s’agit notamment d’aider les députés et leur personnel à gérer les risques au sein de leur bureau, de renforcer la sécurité physique, de traiter les incidents ou les menaces de violence et de fournir une formation de sensibilisation à la sécurité. Tout comme le Code, l’un des points forts de la Politique est l’accent mis sur la prévention, grâce à des dispositions qui prévoient des évaluations en milieu de travail pour aider à déceler les facteurs de risque qui pourraient contribuer à la violence ou au harcèlement dans le milieu de travail parlementaire, y compris dans les bureaux des députés. La Politique exige également que tous les nouveaux députés et employés reçoivent une formation dans les trois mois qui suivent le jour de leur entrée en poste. Cette formation doit être mise à jour tous les trois ans.

Par ailleurs, le Sénat du Canada est doté de son propre instrument, la Politique du Sénat sur la prévention du harcèlement et de la violence, qui est entrée en vigueur en mars 2021. Cette Politique est le résultat de la mise à jour d’une politique antérieure datant de 2009, qui couvrait une gamme plus restreinte d’inconduites (harcèlement, harcèlement sexuel et abus de pouvoir). La Politique ainsi mise à jour harmonise la réponse du Sénat avec le projet de loi C-65 et couvre la violence et le harcèlement non criminels de façon plus générale. Elle s’applique à tous les sénateurs, aux employés du Sénat, aux personnes employées par les sénateurs, ainsi qu’aux étudiants, aux stagiaires et aux bénévoles. Par rapport à la version de 2009, la Politique mise à jour renforce l’impartialité, puisqu’elle permet la désignation d’une tierce partie neutre chargée de recevoir les plaintes et de parvenir à un règlement entre les parties plaignante et défenderesse, plutôt que d’impliquer des acteurs partisans. Si une partie plaignante ou défenderesse ne consent pas au processus de conciliation, la tierce partie neutre doit choisir parmi une liste d’enquêteurs qui doivent avoir une formation et de l’expérience dans le traitement de tels cas. Le Sénat a également ajouté une nouvelle disposition dans son Code régissant l’éthique et les conflits d’intérêts des sénateurs pour interdire explicitement le harcèlement et la violence (article 7.3)11.

Comparativement au Canada, le Royaume-Uni, l’Australie et la Nouvelle-Zélande ont ancré leurs efforts pour lutter contre la violence et le harcèlement dans des examens indépendants du milieu de travail dont le public peut consulter les conclusions et dans une reconnaissance plus large de la nécessité d’un changement culturel institutionnel dans l’ensemble du Parlement. À la suite des scandales d’inconduite sexuelle qui ont reçu le surnom de « Pestminster » à la fin de 2017-2018, le Parlement britannique a créé un groupe de travail composé de membres des deux chambres, ainsi que de représentants de divers groupes parlementaires et associations du personnel. Chargé de répondre au problème de la violence sexuelle dans la politique britannique, le groupe de travail a conclu qu’un vaste changement de la culture en milieu de travail était à la fois urgent et essentiel pour résoudre efficacement le problème12. La Chambre des communes et la Chambre des lords ont par la suite adopté un nouveau code de conduite13. Ce code établit des lignes directrices pour déterminer la façon dont les gens devraient être traités dans le milieu de travail parlementaire. Cela inclut l’obligation de respecter et de valoriser chaque personne, d’agir toujours de manière professionnelle envers les autres et de dénoncer tous les comportements inacceptables constatés. Il s’applique à tous ceux qui visitent le Parlement ou y travaillent.

En 2018, le Parlement britannique a également introduit un mécanisme indépendant pour traiter toute une série d’inconduites en milieu de travail parlementaire. Un système indépendant de plaintes et de griefs (ICGS, pour Independent Complaints and Grievance Scheme) permet à tous les membres de la communauté parlementaire, y compris les députés, les lords, les employés ou les témoins actuels ou anciens, de déposer une plainte relative à l’intimidation, au harcèlement ou à l’inconduite sexuelle. Ces initiatives ont été mises en œuvre dans la foulée de trois examens indépendants sur la violence et le harcèlement au Parlement, l’un portant sur l’intimidation et le harcèlement du personnel de la Chambre des communes (le « Rapport Cox », 2018), un autre sur l’intimidation et le harcèlement des députés passés et présents (le « Rapport White », 2019), et le dernier sur l’intimidation et le harcèlement à la Chambre des lords (le « Rapport Ellenbogen », 2019). Depuis sa création, l’ICGS a également fait l’objet de trois examens indépendants fondés sur des données internes et des données de référence externes, le dernier examen ayant eu lieu en 2024. Les résultats de ces examens sont mis à la disposition du public sur le site Web du Parlement14. Contrairement au Code de conduite, qui s’applique en tout temps à tous les membres de la communauté parlementaire, l’ICGS ne s’applique pas aux délibérations officielles de l’une ou l’autre chambre15.

Au Parlement de l’Australie, un examen indépendant de 2021 intitulé Set the Standard et dirigé par Kate Jenkins (ancienne commissaire australienne chargée de la question de la discrimination sexuelle) a mis en évidence des problèmes systémiques liés à l’intimidation, au harcèlement et aux agressions sexuelles dans les milieux de travail parlementaires du Commonwealth. En réponse à l’examen Set the Standard, les parlementaires australiens de la Chambre des représentants et du Sénat se sont engagés à mettre en œuvre les 28 recommandations, grâce à un organe mixte multipartite, le Parliamentary Leadership Taskforce, créé pour diriger la mise en œuvre des recommandations. En 2021, les deux chambres du Parlement ont adopté trois normes et codes de comportement, qui sont entrés en vigueur. Ces instruments sont destinés à engendrer une « transformation culturelle à long terme » au Parlement16. Il s’agit notamment des normes de comportement dans les milieux de travail parlementaires du Commonwealth (Behaviour Standards for Commonwealth Parliamentary Workplaces), du code de comportement pour les parlementaires australiens (Behaviour Code for Australian Parliamentarians) et du code de comportement pour le personnel employé en vertu de la loi de 1984 sur les membres du Parlement (Behaviour Code for staff employed under the Members of Parliament [Staff] Act 1984.). Ces codes couvrent une gamme complète d’inconduites et prévoient que chacun doit : agir avec respect, professionnalisme et intégrité, être conscient de son pouvoir, de son influence et de son autorité et ne pas en abuser, et respecter les lois qui favorisent l’obtention de milieux de travail sécuritaires. Ils affirment également que l’intimidation, le harcèlement, le harcèlement sexuel, les agressions ou la discrimination sous quelque forme que ce soit fondée sur la race, l’âge, l’identité de genre, le handicap, le sexe ou la religion ne seront pas tolérés ou ignorés17. Ensemble, les normes de comportement s’appliquent à tous les parlementaires, au personnel et à toute personne qui entre dans l’espace parlementaire.

De même, un examen indépendant de 2019 du parlement monocaméral de la Nouvelle-Zélande a relevé des phénomènes d’intimidation et de harcèlement systémiques dans les milieux de travail parlementaires et a mené à la formulation de 85 recommandations de changements (le « Rapport Francis », 2019). Parmi ses recommandations figuraient le renforcement des sanctions en cas de manquement à la conduite des parlementaires, la rationalisation de la structure des ressources humaines, l’amélioration de la diversité au sein du personnel et l’adoption d’un nouveau code de conduite dans les milieux de travail parlementaires18. Dans le cadre de sa réponse, le Parlement néo-zélandais a par la suite élaboré plusieurs « énoncés sur les comportements ». Ces énoncés stipulent que toutes les personnes qui travaillent au Parlement doivent : montrer que l’intimidation et le harcèlement sont inacceptables, favoriser un environnement où les gens se sentent en sécurité et valorisés, et utiliser leur position de pouvoir pour aider les autres et éviter que des torts soient commis. Toutefois, ces énoncés n’ont pas été codifiés dans le Règlement et leur application repose sur une base volontaire19. Dans un examen de suivi des milieux de travail parlementaires en 2022, Debbie Francis a noté que, si la santé culturelle des milieux de travail parlementaires de la Nouvelle-Zélande s’était considérablement améliorée depuis son premier examen, il y avait eu une résistance à une approche plus transformatrice20.

Processus de résolution et de sanction impartiaux et non partisans

Par rapport à celles des trois autres parlements, les règles du Parlement du Canada relatives à la violence et au harcèlement offrent moins d’impartialité, en particulier dans le cas de la chambre basse. Bien que certains aspects liés à l’indépendance existent dans la politique et le code de conduite des députés, comme le recours à un enquêteur externe, la partisanerie s’infiltre à la fois officiellement et officieusement dans les deux, ce qui réduit leur efficacité globale21. Bien que la politique de 2024 n’exige plus que les whips des partis reçoivent des plaintes (comme la politique de 2014 l’exigeait auparavant), la politique mise à jour n’établit pas de processus de résolution et de sanction entièrement impartial. En vertu de la politique, lorsqu’un employé d’un député est victime de harcèlement ou de violence, il peut signaler l’incident soit au député qui l’emploie, soit à un destinataire désigné au sein de l’Administration de la Chambre. Quelle que soit l’option retenue, le dépôt d’une plainte entraîne l’obligation d’informer le whip du parti concerné de toute plainte visant des députés ou des employés relevant de son caucus. Bien que le processus soit essentiellement confidentiel, le whip peut également être informé de l’identité du plaignant si cela est jugé nécessaire afin qu’il puisse prendre des « mesures appropriées ».

Bien que le processus vise à permettre aux employés des députés de signaler des situations à un bureau non partisan, tel que le dirigeant principal des ressources humaines de la Chambre des communes, la nature partisane de la Chambre des communes pourrait néanmoins dissuader ces employés de recourir à une plainte formelle auprès d’une instance externe, dans la mesure où leur parti pourrait de toute manière en être informé et, possiblement, connaître leur identité. Dans certains cas, le climat fortement partisan de la Chambre des communes peut empêcher les employés des députés de signaler formellement une situation à qui que ce soit. Cette réalité revêt une importance particulière lorsque la personne mise en cause appartient au même parti que le plaignant et que la dénonciation de l’inconduite pourrait porter atteinte à la réputation du député visé ou, plus généralement, à celle du parti. Le dépôt d’un signalement pourrait en outre être préjudiciable à la carrière d’un employé politique, si celui-ci était perçu ou désigné par son parti comme un « fauteur de troubles ». Contrairement à ce qui a cours dans d’autres milieux de travail, la sécurité d’emploi est une préoccupation particulièrement vive pour les membres du personnel politique, dont l’emploi est subordonné au maintien d’une bonne relation avec leur employeur (le député qui les emploie) et à la victoire du député aux prochaines élections.

De plus, les procédures de sanction ne sont pas entièrement impartiales ni à la Chambre des communes ni au Sénat du Canada. En vertu de la politique, si un événement allégué est entièrement ou partiellement corroboré, le dirigeant principal des ressources humaines doit présenter un rapport complet caviardé au Bureau de régie interne afin de déterminer si d’autres mesures sont nécessaires. Ces mesures peuvent inclure le renvoi du dossier à l’instance parlementaire appropriée pour qu’elle se prononce sur l’adoption de mesures correctives ou disciplinaires. Bien que la Chambre des communes conserve l’autorité ultime en matière de discipline de ses membres, il importe de souligner que ces décisions sont prises par des députés appelés à juger la conduite de leurs pairs partisans, alors que la majorité d’entre eux sont des hommes blancs. Comme nous le verrons plus loin, d’autres parlements basés sur le système de Westminster ont choisi de retirer aux politiciens tout pouvoir décisionnel dans les cas de violence et de harcèlement, le déléguant plutôt à des tiers indépendants.

De même, le code ne tient pas suffisamment compte du contexte partisan de la Chambre des communes. Dans les cas de harcèlement sexuel entre députés, un plaignant peut signaler les allégations au dirigeant principal des ressources humaines ou, si le plaignant et le défendeur sont membres du même caucus, au whip de leur caucus. Lorsqu’une affaire est portée à l’attention du whip, il lui revient de faciliter toute discussion initiale relative aux allégations ou d’« encourager » une médiation entre les parties. Dans les cas où une plainte pour harcèlement sexuel est jugée fondée, il revient au whip de la personne mise en cause de proposer un régime de mesures disciplinaires, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (PROC) agissant comme instance d’appel, et la Chambre conservant l’autorité finale quant à l’imposition de sanctions, par voie de concurrence au rapport du PROC. Dans la mesure où le comité PROC et la Chambre sont constitués uniquement d’acteurs partisans, ce mécanisme de sanction implique que les députés exercent eux-mêmes la surveillance disciplinaire en matière de harcèlement sexuel. Un autre problème tient au fait que le code stipule que, si une plainte est jugée vexatoire ou de mauvaise foi, le whip peut proposer une mesure disciplinaire contre un plaignant. Considérées globalement, ces mesures ne permettent guère de pallier le caractère partisan de la Chambre des communes et sont de nature à diminuer la propension des députés à signaler des situations, que ce soit à un tiers ou au whip de leur parti. Le risque d’être sanctionné pour avoir déposé une plainte jugée vexatoire ou de mauvaise foi vient s’ajouter aux facteurs qui découragent le signalement22.

Des préoccupations quant à l’effet dissuasif du caractère partisan sur le signalement de situations de harcèlement et de violence ont été soulevées au sein du comité PROC en 2024, lorsqu’une députée membre du Comité a mis en lumière des problèmes potentiels liés à la Loi de 2014 instituant des réformes. Aux termes de la Loi, lorsqu’un parti décide d’appliquer ses dispositions à la suite d’une élection générale, le caucus est habilité à procéder, par vote secret, à l’expulsion d’un député, sous réserve de l’approbation de la majorité de ses membres. La députée a demandé si cette disposition pourrait amplifier le harcèlement au Parlement ou empêcher un député de se manifester par crainte de subir des représailles et d’être expulsé de son propre caucus23. Une autre députée qui a témoigné devant le Comité a laissé entendre que les whips et les whips adjoints ont besoin d’une formation spécialisée pour aborder ces questions, mais qu’ils ne reçoivent pas ce genre de formation à l’heure actuelle24.

Compte tenu du caractère formellement non partisan du Sénat du Canada, la politique adoptée en 2021 ne mentionne pas de whips de partis. Par ailleurs, les sénateurs sont les arbitres ultimes des décisions en matière de sanctions lorsque la personne mise en cause est soit un employé d’un sénateur, soit un autre sénateur. Dans les cas où la personne mise en cause est un employé d’un sénateur et où une enquête est requise, l’enquêteur doit préparer deux rapports : un rapport sommaire et un rapport final. Le rapport sommaire sert à préparer des recommandations sur la façon d’éliminer ou de réduire les risques d’un événement similaire, ce qui est utile pour la prévention. Le rapport final remis à un comité directeur du Comité permanent de la régie interne, des budgets et de l’administration (CIBA) est utilisé par les sénateurs pour déterminer si des mesures correctives, réparatrices ou disciplinaires s’imposent. Le comité directeur a également reçu le pouvoir « d’accepter ou de rejeter, en tout ou en partie, le rapport final de l’enquêteur25 ».

Dans les cas où la personne mise en cause est un sénateur, le conseiller sénatorial en éthique (un haut dirigeant indépendant et non partisan du Sénat) doit recevoir une copie de tout rapport final détaillant la nature des allégations. Bien que le conseiller sénatorial en éthique puisse recommander des mesures disciplinaires au Comité permanent sur l’éthique et les conflits d’intérêts des sénateurs (CONF), il n’est pas habilité à imposer de telles mesures. Il revient plutôt au Comité CONF, composé de sénateurs, de déterminer s’il y a lieu de recommander au Sénat l’adoption de mesures disciplinaires, telles que la suspension ou l’expulsion. Le Comité CONF peut également renvoyer confidentiellement la question à un sous-comité pour qu’il envisage d’imposer des mesures correctives.

Contrairement au Parlement du Canada, les trois autres parlements basés sur le système de Westminster à l’étude ont établi des organismes de normalisation indépendants pour gérer les procédures de grief et imposer des sanctions en cas de violence et de harcèlement. En 2018, les pouvoirs du Commissaire parlementaire britannique aux normes (pour la Chambre des communes) ont été élargis afin de lui permettre d’imposer des sanctions de moindre gravité à l’encontre des députés, comme des règlements informels, ou pour qu’il puisse se limiter à la formulation de conseils. En 2020, la Chambre des communes a créé un groupe d’experts indépendants (IEP, pour Independent Expert Panel) pour établir les mécanismes d’appels et de sanctions dans les cas où des plaintes pour intimidation, harcèlement ou inconduite sexuelle sont déposées contre un député. L’IEP, qui ne compte aucun député, peut recommander à la Chambre le retrait de services ou d’installations qui touchent aux « fonctions essentielles » d’un député26. Il peut également recommander qu’un député qui s’est livré à de l’intimidation ou à de la violence fondée sur le sexe soit suspendu27. En 2024, les autorités de la Chambre des communes du Royaume-Uni ont obtenu des pouvoirs additionnels leur permettant d’exclure un député arrêté pour des soupçons de commission d’une infraction violente ou sexuelle du domaine parlementaire et de restreindre son accès aux déplacements, au pays comme à l’étranger, financés par la Chambre. Cette mesure a été mise en place à la suite de préoccupations soulevées – principalement par le personnel parlementaire – quant au fait que des députés faisant l’objet d’enquêtes pour inconduite sexuelle continuaient de se présenter au Parlement28.

En 2024, l’Australie a créé une nouvelle commission parlementaire indépendante des normes (IPSC, pour Independent Parliamentary Standards Commission). L’IPSC mènera des enquêtes indépendantes et, si une personne mise en cause a adopté une conduite qui enfreint les exigences en matière de comportement, un décideur de l’IPSC déterminera s’il convient d’imposer ou de recommander une sanction. Les sanctions peuvent notamment prendre la forme d’une réprimande écrite ou de l’obligation de suivre une formation. Dans les affaires les plus graves, le décideur de l’IPSC est habilité à saisir le comité des privilèges de la chambre compétente d’une conclusion. Même s’il n’est pas entièrement indépendant, le comité des privilèges peut recommander à la chambre toute une gamme de sanctions, y compris la suspension du député pour une certaine période, la révocation d’un membre d’un comité parlementaire ou l’imposition d’une amende de deux à cinq pour cent de son salaire de base annuel.

En Nouvelle-Zélande, un nouveau commissaire indépendant aux normes parlementaires a été nommé en 2023. Le rôle du commissaire consiste à recevoir les plaintes, à enquêter et à parvenir à un règlement, lorsqu’un plaignant allègue qu’un député a enfreint le code de conduite29. L’un des obstacles potentiels au signalement en Nouvelle-Zélande tient au fait qu’une plainte ne peut être déposée auprès du commissaire qu’après épuisement des autres recours. Le commissaire a la fonction supplémentaire de faire rapport à la Chambre des questions qui lui sont soumises, notamment celles qui ont trait à une plainte précise ou à un ensemble de plaintes. Pour superviser la mise en œuvre des nouvelles règles, le président de la Chambre des représentants de la Nouvelle-Zélande a en outre créé un sous-comité de la culture parlementaire qui comprend des « champions au sein des partis » pour faciliter l’adhésion de tous les partis.

En revanche, l’approche adoptée par la Chambre des communes du Canada pour sanctionner la violence et le harcèlement ne prévoit pas une gamme clairement définie de mesures disciplinaires proportionnées à la gravité de l’inconduite, en particulier dans les cas plus graves. Le Canada n’est pas non plus doté d’un organisme de normalisation indépendant pour superviser les processus de sanction et a plutôt permis à des comités de députés (ou de sénateurs) d’examiner les rapports des enquêteurs, l’une ou l’autre chambre faisant office de décideur final. Le droit de chaque chambre de réglementer ses propres affaires internes et de discipliner ses membres découle de ses privilèges parlementaires, lesquels garantissent au Parlement les droits et immunités fondamentaux nécessaires à l’exercice de ses fonctions législatives à l’abri de toute ingérence extérieure. Toutefois, comme le révèle cette étude comparative, la Chambre des communes et le Sénat pourraient passer de l’autorégulation à un mécanisme de régulation partiellement ou complètement externe pour mieux lutter contre la violence et le harcèlement dans les milieux de travail parlementaires, de manière à se rapprocher des solutions que d’autres parlements basés sur le système de Westminster ont adoptées30.

En l’absence de surveillance externe, les députés canadiens (et, dans une moindre mesure, les sénateurs) continuent d’être responsables de la surveillance des mesures disciplinaires prises à l’encontre de leurs membres, ce qui leur permet de « noter leurs propres devoirs ». Étant donné que les femmes n’ont jamais occupé plus de 31 % des sièges à la Chambre des communes, les décisions disciplinaires liées à la violence et au harcèlement dans les milieux de travail parlementaires sont prises par un organisme décisionnel dominé par des hommes (blancs) qui agissent à titre d’« arbitres », ce qui soulève des préoccupations supplémentaires quant au caractère équitable du processus et à la justice procédurale au sein de cette chambre.

Leçons clés pour la 45e législature du Canada

Cette étude comparative révèle comment quatre parlements basés sur le système de Westminster ont abordé le problème de la violence et du harcèlement dans les milieux de travail parlementaires. Autrefois considéré comme un chef de file mondial en matière de lutte contre le harcèlement sexuel en politique, le Canada propose une réponse à la violence fondée sur le sexe qui est désormais désuète comparativement à celles d’autres parlements basés sur le système de Westminster, ses pairs institutionnels les plus proches. Une mesure immédiate que les parlementaires peuvent prendre consiste à poursuivre le travail que le Comité de la procédure et des affaires de la Chambre a effectué dans le cadre de son examen de la Politique sur la prévention du harcèlement et de la violence en milieu de travail des députés de la Chambre des communes depuis la législature précédente, au cours duquel les témoins du comité ont également abordé de possibles modifications au code. Comme dans d’autres parlements basés sur le système de Westminster, cet examen devrait être élargi pour inclure un examen complet de la culture en milieu de travail parlementaire et il devrait être l’occasion d’entreprendre une analyse de la façon dont le sexe, la race et d’autres facteurs croisés amplifient les expériences de harcèlement et de discrimination dans les deux chambres. En s’inspirant des leçons tirées d’autres parlements basés sur le système de Westminster, la Chambre des communes du Canada, en particulier, devrait envisager d’adopter un nouveau code de conduite pour les députés qui aborde un plus large éventail de comportements, notamment l’incivilité, l’intimidation, le harcèlement et le harcèlement sexuel. Un nouvel organe indépendant, chargé de faire appliquer un nouveau code de conduite assorti d’une série de sanctions significatives et proportionnées, devrait également être mis en place.

Si le présent article s’attarde à la violence et au harcèlement au sein du Parlement, le contexte plus vaste des menaces externes auxquelles font face les parlementaires appelle lui aussi une attention urgente. Le Parlement devrait envisager l’adoption de nouveaux outils ou de mesures législatives afin de protéger les acteurs politiques contre des comportements préjudiciables qui n’atteignent pas le seuil du harcèlement prévu au Code criminel, comme l’a suggéré le commissaire de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) en 202431. Les décideurs pourraient s’inspirer de l’expérience de pays comme la Bolivie ou le Mexique pour envisager des mécanismes juridiques. La menace persistante de violence sur les médias sociaux doit également être traitée au moyen de mesures législatives visant à lutter contre les préjudices en ligne. Ensemble, ces mesures signaleraient aux Canadiens inquiets que les politiciens sont déterminés à protéger nos institutions parlementaires et ceux qui y travaillent. Combinées à des mesures plus strictes pour lutter contre la violence et le harcèlement au sein du Parlement, ces mesures pourraient encourager davantage de femmes et de personnes de diverses identités de genre à se présenter et à briguer des charges publiques à l’avenir.

Notes

Je remercie les examinateurs anonymes du comité de rédaction et les membres du personnel parlementaire qui ont fourni des informations supplémentaires et formulé des commentaires sur une version antérieure de cet article.

1 Classement mensuel des femmes dans les parlements nationaux de l’Union interparlementaire au 1er octobre ٢٠٢٥ : https://data.ipu.org/fr/women-ranking/

2 Il s’agit notamment des députées Jenica Atkin, Pam Damoff, Jennifer O’Connell et Carla Qualtrough.

3 Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (Chambre des communes), Témoignages, 28 mai 2024 (https://www.noscommunes.ca/documentviewer/fr/44-1/PROC/reunion-115/temoignages)

4 Mona Lena Krook, Violence Against Women in Politics, Oxford University Press, New York, 2020.

5 Rebecca Major et Cynthia Nioo-Binee-Seh-Kwe Stirbys, « Blurred Lines: Boundaries and Consequences for Indigenous Women in Politics in the Era of #MeToo », dans Gender-Based Violence in Canadian Politics in the #MeToo Era, sous la direction de Tracey Raney et Cheryl N. Collier, University of Toronto Press, Toronto, 2024, p. 151 à 169.

6 Tracey Raney et Cheryl N. Collier, Gender-based Violence in Canadian Politics in the #MeToo Era, Toronto University Press, Toronto, 2024, p. 7.

7 Par exemple, voir Sandra Håkansson, « The Gendered Representational Costs of Violence against Politicians », Perspectives on Politics, juillet 2023, p. 1-16 (https://doi.org/10.1017/S1537592723001913) et Karina Kosiara-Pedersen, « Single Ladies and Freedom of Speech: Gendered Explanations for, and Effects of, Violence in Politics », European Journal of Politics and Gender ٧, no ٢, ٢٠٢٤, p. ٢٢١–238 (https://doi.org/10.1332/251510821X16777808903018)

8 Chambre des communes (Canada), Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, Rapport 64 : Code de conduite pour les députés de la Chambre des communes : harcèlement sexuel entre députés (https://www.noscommunes.ca/committees/fr/PROC/StudyActivity?studyActivityId=9651001).

9 Le projet de loi C-65 renforce les dispositions visant à lutter contre le harcèlement et la violence dans tous les milieux de travail sous réglementation fédérale, y compris le Parlement. La Politique a de nouveau été mise à jour en 2024 pour s’appliquer aux plates-formes de communication liées au travail, comme les courriels, les vidéoconférences et les médias sociaux.

10 Pour une explication plus détaillée de la politique du Sénat, voir mon chapitre, « Fixing the Upper House: A Gender and Intersectional Analysis of the Canadian Senate’s 2021 Harassment and Violence Prevention Policy », dans Raney et Collier (2024).

11 Parlement du Royaume-Uni (équipe indépendante du programme des plaintes et des griefs, Independent Complaints and Grievance Scheme Delivery Report), juillet 2018.

12 Parlement du Royaume-Uni, Behaviour Code, 2025 (https://www.parliament.uk/globalassets/documents/conduct-in-parliament/ukparliamentbehaviourcode.pdf). Ce code s’ajoute aux codes de conduite qui étaient déjà en place dans les deux chambres.

13 Paul Kernaghan, Independent Complaint and Grievance Scheme (ICGS) – Independent Review of the ICGS, 13 mai 2024 (https://www.parliament.uk/globalassets/icgs-review-2024—final-copy.pdf).

14 Il existe des exceptions où les événements survenus en chambre ou dans un comité ne sont pas exemptés de l’ICGS. Par exemple, il peut s’agir d’intimider ou de harceler quelqu’un en chuchotant ou en passant des notes, ou de commettre une inconduite sexuelle sous la forme d’attouchements non désirés sur des personnes (députés, greffiers, employés, témoins ou visiteurs). Voir Parlement du Royaume-Uni, « Parliamentary privilege and the ICGS » (https://www.parliament.uk/about/independent-complaints-and-grievance-scheme/parliamentary-privilege-and-the-icgs/).

15 Jenkins, Kate, Set the Standard: Report on the Independent Review into Commonwealth Parliamentary Workplaces, Commission australienne des droits de la personne, 2021. Voir aussi Marian Sawer, « Dealing with Toxic Parliaments: Lessons From Elsewhere », Australasian Parliamentary Review ٣٦, no ١, ٢٠٢١, p. ٧-٢٢.

16 Gouvernement de l’Australie, Service parlementaire d’appui au travail, Behaviour Code for Australian Parliamentarians, 2025 (https://www.pwss.gov.au/hr-advice/safe-and-respectful-culture/behaviour-codes-and-standards/behaviour-code-for-australian-parliamentarians).

17 Debbie Francis, External Independent Review. Bullying and Harassment in the New Zealand Parliamentary Workplace, mai 2020 (https://apo.org.au/sites/default/files/resource-files/2019-05/apo-nid239146.pdf).

18 Marian Sawer et Maria Maley, Toxic Parliaments and What Can Be Done About Them. Londres, Palgrave MacMillan, 2024, p. 93.

19 Debbie Francis, Culture in the New Zealand Parliamentary Workplace. A future excellence horizon, juin 2023 (https://www3.parliament.nz/en/footer/about-us/parliaments-workplace-culture/culture-in-the-new-zealand-parliamentary-workplace-a-future-excellence-horizon).

20 Comme il est indiqué dans la politique (mais pas le code de conduite des députés), les enquêteurs indépendants doivent également avoir des connaissances, une formation et une expérience pertinentes en matière de harcèlement et de violence en milieu de travail et ils doivent connaître le Code canadien du travail et la Loi canadienne sur les droits de la personne, ainsi que toute autre loi traitant de harcèlement et de violence en milieu de travail.

21 Voir Cheryl N. Collier et Tracey Raney, « Canada’s Member-to-Member Code of Conduct on Sexual Harassment in the House of Commons: Progress or Regress? », Canadian Journal of Political Science/Revue canadienne de science politique, vol. 51, no 4, 2018, p. 795-815.

22 Chambre des communes du Canada, Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, no ١١٥, ٤٤e législature, ١re session, 28 mai 2024 (https://www.noscommunes.ca/documentviewer/fr/44-1/PROC/reunion-115/temoignages).

23 Voir la discussion au sein du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre le 22 octobre 2024 (https://www.noscommunes.ca/documentviewer/fr/44-1/PROC/reunion-128/temoignages).

24 Sénat du Canada, Politique du Sénat sur la prévention du harcèlement et de la violence, 2021, p. 14 (https://sencanada.ca/content/sen/committee/432/CIBA/reports/CIBA_PRPT5_POL_HVP_F.pdf).

25 La Chambre des lords maintient son propre système de normes qui est supervisé par les commissaires aux normes de la Chambre des lords.

26 L’approbation par la Chambre d’une sanction recommandée excédant 14 jours entraîne la tenue d’une élection de révocation dans la circonscription du député. Par exemple, après que le député Peter Bone a été reconnu coupable d’intimidation et d’inconduite sexuelle en 2023, l’IEP a recommandé une suspension de six semaines, en faveur de laquelle le Parlement a voté, déclenchant ainsi une élection partielle. Bone a perdu son siège à l’issue de cette

27 L’approbation par la Chambre d’une sanction recommandée excédant 14 jours entraîne la tenue d’une élection de révocation dans la circonscription du député. Par exemple, après que le député Peter Bone a été reconnu coupable d’intimidation et d’inconduite sexuelle en 2023, l’IEP a recommandé une suspension de six semaines, en faveur de laquelle le Parlement a voté, déclenchant ainsi une élection partielle. Bone a perdu son siège à l’issue de cette élection partielle.

28 Royaume-Uni, Bibliothèque de la Chambre des communes, Risk-based exclusion of MPs, 7 janvier 2025 (https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-9812).

29 Sawer et Maley, p. 93.

30 Pour un exposé sur la surveillance externe dans le contexte des privilèges parlementaires et de la violence fondée sur le sexe, voir Tracey Raney et Cheryl N. Collier, « Privilege and Gendered Violence in the Canadian and British Houses of Commons: A Feminist Institutionalist Analysis », Parliamentary Affairs ٧٥, no ٢, ٢٠٢١, p. ٣٨٢-399 (https://doi.org/10.1093/pa/gsaa069)

31 Jim Bronskill, « L’augmentation des menaces envers les élus préoccupe le commissaire de la GRC », La Presse en ligne, 12 mai 2024 (https://www.lapresse.ca/actualites/national/2024-05-12/l-augmentation-des-menaces-envers-les-elus-preoccupe-le-commissaire-de-la-grc.php).