This entry is part 5 of 9 in the series Vol 49 No. 1 (Printemps)

Le privilège en pratique : perspectives de Queen’s Park sur le privilège parlementaire

Megan Ryan-Lloyd

Le privilège parlementaire s’entend des immunités et des droits nécessaires pour permettre aux assemblées parlementaires et législatives, en tant qu’institutions, et à leurs députés, en tant que représentants de l’électorat, d’exercer leurs fonctions sans aucune interférence. En tant qu’ensemble de pouvoirs juridiques établis, le privilège parlementaire est jugé nécessaire pour protéger les institutions législatives, les députés élus, les comités et toutes les personnes prenant part aux travaux parlementaires. Sans ces protections, les députés peuvent devoir composer avec des contraintes ou voir l’exercice de leurs fonctions parlementaires entravé lorsque vient le temps de légiférer et de débattre. En outre, sans privilège, le rôle des institutions législatives en tant que forum de représentation des préoccupations des citoyens serait gravement compromis. Les droits et immunités exercés par une institution législative dépendent du contexte constitutionnel. Les administrations dans le Commonwealth définissent la protection de ce droit parlementaire ancien de différentes manières. L’Ontario, par exemple, a codifié partiellement sa compréhension du privilège parlementaire, en raison notamment de doutes historiques quant à la constitutionnalité du droit des assemblées législatives provinciales à légiférer sur leurs propres privilèges. Dans cet article, l’auteure examine si l’Assemblée législative de l’Ontario souhaite affirmer, préciser ou moderniser davantage la façon dont elle décrit le privilège. Cette recherche examine en outre comment les assemblées législatives peuvent s’assurer que les protections du privilège tiennent compte des besoins et des attentes de leurs députés et appuient la démocratie parlementaire au XXIe siècle.

Megan Ryan-Lloyd a participé au Programme de stages à l’Assemblée législative de l’Ontario de 2024-2025. Elle est actuellement candidate au Juris Doctor à la faculté de droit de l’Université d’Ottawa. Cet article est une version abrégée d’un essai publié dans Inside Queen’s Park II : Ontario Legislature Internship Essays 2000–2025.

Le privilège parlementaire s’entend des droits et immunités collectifs et individuels qui sont jugés nécessaires au Parlement et à ses députés pour qu’ils puissent remplir leurs fonctions principales. Parmi ces droits, il y a la liberté des députés de s’acquitter de leurs fonctions parlementaires sans entrave, ingérence ou intimidation indues, ainsi que le pouvoir de la Chambre de prendre des mesures disciplinaires contre les députés, le personnel ou les « étrangers » pour toute conduite jugée comme une atteinte au privilège ou un outrage au Parlement1. Sans privilège parlementaire, les assemblées législatives et les parlements, en tant qu’institutions, ou les députés, en tant que représentants de l’électorat, pourraient être incapables d’exercer leurs fonctions parlementaires. En conséquence, l’autorité et l’efficacité de l’institution législative lorsqu’elle demande des comptes au gouvernement et exprime les préoccupations des citoyens seraient diminuées2. On reconnaît largement que le privilège parlementaire est essentiel au bon fonctionnement du pouvoir législatif. En effet, il est naturel que le cœur de la démocratie reconnaisse que les parlementaires doivent être libres de représenter les points de vue de leurs électeurs et de s’exprimer lors des débats sans crainte et indépendamment du pouvoir ou de la richesse de ceux qu’ils critiquent. Les administrations au Canada et dans le Commonwealth affirment et protègent le privilège parlementaire de différentes façons. Cet article explore le fonctionnement du privilège parlementaire au sein de l’Assemblée législative de l’Ontario et examine comment cette dernière peut adapter sa compréhension du privilège parlementaire pour répondre aux besoins et aux attentes de ses députés.

Questions de recherche et méthodologie

Historiquement, les assemblées législatives et les parlements ont pris des mesures pour mieux définir et expliquer les privilèges parlementaires lorsque leur capacité à bien fonctionner semblait compromise. Par exemple, les décisions judiciaires qui semblent restreindre ou limiter indûment l’application et la portée du privilège3 ont incité les parlementaires à envisager des moyens d’affirmer, de protéger ou de définir de façon plus détaillée leurs privilèges. Reconnaissant ce modèle, cette recherche examine si l’Assemblée législative de l’Ontario est actuellement en mesure de fonctionner efficacement en s’appuyant sur son privilège parlementaire. Elle évalue également si des mesures additionnelles, allant d’une étude en comité à une codification complète, seraient bénéfiques pour dissiper entièrement toute préoccupation contemporaine concernant le maintien et l’exercice du privilège.

Ma question de recherche évalue s’il est nécessaire d’apporter des modifications pour affirmer davantage, clarifier ou moderniser la manière dont l’Assemblée législative de l’Ontario définit ces privilèges. Plus précisément, existe-t-il des préoccupations substantielles concernant l’exercice du privilège? Dans l’affirmative, comment pourrait-on y répondre? Ou, plus globalement peut-être, est-il nécessaire que les assemblées législatives affirment ou réexaminent de manière exhaustive la nature et la portée du privilège parlementaire? Ces questions illustrent l’importance de la compréhension du privilège parlementaire et de son rôle dans la protection de nos institutions représentatives, particulièrement en cette période de division et de tension politiques. Cet article souligne qu’il est nécessaire de s’engager à protéger et à renforcer nos institutions parlementaires et législatives, et que cet engagement implique la préservation des privilèges uniques qui servent de fondement essentiel à leurs rôles constitutionnels et démocratiques.

Dans le cadre de cette recherche, j’ai examiné des sources à la fois primaires et secondaires afin de comprendre la manière dont le privilège parlementaire a été appliqué et développé au fil du temps en tant que principe constitutionnel. Pour compléter cette analyse documentaire, j’ai mené trois entretiens avec des experts en procédures de l’Assemblée législative de l’Ontario, qui offrent un soutien procédural aux députés dans diverses fonctions. Un deuxième ensemble d’entretiens était centré sur la compréhension générale du privilège et les attitudes et sentiments à son égard chez les principaux intéressés, à savoir les députés de l’Assemblée législative de l’Ontario. Dix députés de l’Assemblée ont été sélectionnés en fonction de critères indiquant qu’ils avaient probablement une bonne connaissance de la procédure et des privilèges parlementaires4. Les députés participants satisfaisaient chacun à au moins l’une des deux exigences suivantes : ils occupaient un poste nécessitant des connaissances procédurales jusqu’à la fin de la 43e législature, ou avaient été députés pendant au moins dix ans5. L’équilibre entre les allégeances politiques a pris la forme suivante : cinq députés du gouvernement, trois de l’Opposition officielle et deux députés indépendants, selon la répartition des partis dans la 43e législature.

Comprendre le privilège parlementaire : histoire, définition, application en Ontario

Cet article utilise la définition de privilège parlementaire établie par le Règlement de l’Assemblée législative de l’Ontario : « Les privilèges sont les droits dont jouissent les députées et députés de l’Assemblée législative, collectivement et individuellement, en vertu de la Loi sur l’Assemblée législative et d’autres lois ou de la pratique, des précédents et des usages6 ». Pour cette étude, la codification du privilège parlementaire renvoie à la pratique consistant à intégrer les applications et usages souvent non écrits du privilège parlementaire dans une forme législative, plutôt que de se reposer sur les protections prévues dans la common law7.

Les organes législatifs décident principalement de la manière dont leurs privilèges sont exercés à l’interne8. En effet, parmi les privilèges dont jouit l’Assemblée législative de l’Ontario figure le droit de réglementer de façon indépendante ses affaires internes. L’Ontario a partiellement codifié ses privilèges parlementaires dans la Loi sur l’Assemblée législative (« la Loi »). La Loi comprend les dispositions suivantes touchant au privilège parlementaire :

Le pouvoir de l’Assemblée d’ordonner la comparution d’une personne devant elle et ses comités, et à y produire les documents et les objets qu’elle juge nécessaires à ses délibérations et travaux;
le pouvoir du président de décerner un mandat pour ordonner la comparution d’une personne devant l’Assemblée et ses comités, ainsi que l’obliger à produire des documents et des objets, selon la teneur de l’ordre de l’Assemblée;
l’immunité des personnes contre tout dommages-intérêts ou autre recours, en raison d’actes accomplis sous l’autorité de l’Assemblée;
la liberté d’expression des députés;
l’exemption d’arrestation des députés dans les procédures civiles;
l’interdiction de signifier un bref en matière civile dans l’édifice de l’Assemblée législative, les salles de comité et les bureaux désignés des députés;
l’exemption des députés, des fonctionnaires et des employés de l’Assemblée, ainsi que des témoins convoqués à comparaître devant l’Assemblée ou ses comités, d’agir comme jurés; et
le droit d’enquêter sur les cas d’outrage et les violations de privilège et de les punir (Loi sur l’Assemblée législative, L.R.O., 1990, chap. L.10).

Cette expression législative reflète l’approche privilégiée de l’Assemblée législative pour affirmer ses privilèges, une approche sur laquelle il est possible de se reposer lors des procédures judiciaires et pour préciser les éléments de ses privilèges au besoin. L’approche de l’Ontario, soit l’utilisation pragmatique d’une loi, est l’une des deux approches principales pour légiférer sur les privilèges parlementaires, l’autre étant la codification exhaustive9. La codification exhaustive peut préciser davantage les paramètres complets du privilège, offrant le moyen à une institution parlementaire ou législative d’affirmer de manière proactive ses privilèges et de fournir des orientations pour leur examen par les tribunaux. Un exemple de codification plus complète du privilège peut être trouvé dans l’Australian Parliamentary Privileges Act 198710.

Le privilège parlementaire a été revendiqué pour la première fois lors des conflits historiques de la Chambre des communes anglaise, quand elle luttait pour affirmer des protections juridiques contre le rôle dominant du monarque. S’offusquant de la conduite de certains députés du Parlement, au XIVe et au XVe siècles, le roi a emprisonné plusieurs parlementaires malgré les protestations de la Chambre des communes, pour qui ces arrestations contrevenaient à ses libertés. Si la préoccupation principale du privilège parlementaire a été historiquement la relation (alors en évolution) entre la Chambre des communes britannique et le déclin graduel du pouvoir constitutionnel et de l’influence du monarque, la préoccupation majeure, aujourd’hui, a plutôt tendance à être la menace d’empiétement par le pouvoir judiciaire et les répercussions des reconnaissances et interprétations étroites du privilège11. De plus, au cours des dernières décennies, le discours sur le privilège parlementaire s’est concentré sur la manière dont le privilège devrait fonctionner dans un système juridique fondé sur les droits, qu’illustre dans le contexte canadien la Charte canadienne des droits et libertés12.

Comparativement au Parlement fédéral du Canada, certaines assemblées législatives des provinces et territoires du Canada ont connu un processus plus long et difficile pour faire valoir leurs privilèges parlementaires. La Loi de 1867 sur l’Amérique du Nord britannique a conféré les privilèges de la Chambre des communes britannique et de ses députés, tels qu’ils étaient en vigueur en mars 1867, au nouveau Parlement canadien, mais n’a pas explicitement étendu les mêmes privilèges aux assemblées législatives provinciales. En conséquence, les provinces ont ensuite cherché à faire reconnaître leurs privilèges parlementaires au moyen de la législation13.

Analyse documentaire et principaux débats

De nombreuses administrations dans le Commonwealth s’appuient sur des guides procéduraux faisant autorité pour orienter leurs approches respectives des affaires parlementaires. Au Canada, La procédure et les usages de la Chambre des communes est une autorité respectée en matière de procédure parlementaire. Cet ouvrage explique comment les travaux sont menés à la Chambre des communes et la manière dont le travail des députés est encadré14. Ce guide et d’autres documents faisant autorité en matière de procédures recueillent et organisent les traditions, précédents et procédures du Parlement. Le privilège parlementaire au Canada, un ouvrage de Joseph Maingot, se concentre sur l’histoire et le fonctionnement du privilège dans le contexte canadien et est fréquemment cité lors de discussions approfondies sur ce sujet. De plus, l’ouvrage d’Erskine May intitulé Treatise upon the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament est une source fondamentale qui est devenue une référence incontournable en matière de pratiques parlementaires en raison de son rôle durable et généralisé dans le maintien d’une compréhension uniforme des privilèges. Bien qu’il ait été rédigé explicitement pour le Parlement de Westminster, il a continué à être utilisé comme autorité en matière de procédure par bon nombre d’assemblées législatives nationales, étatiques et provinciales pendant de nombreuses années15.

L’article « Renewal and Restoration: Contemporary Trends in the Evolution of Parliamentary Privilege » de C. Robert et de D. Lithwick fournit un aperçu complet de l’évolution du privilège parlementaire en Australie, au Canada, en Nouvelle-Zélande et au Royaume-Uni. Les auteurs soutiennent que, à mesure que les institutions parlementaires et les démocraties individuelles ont gagné en maturité au cours du siècle dernier, elles ont élaboré leurs propres approches en matière de privilège. En examinant ces démocraties, C. Robert et D. Lithwick font une distinction entre deux tendances : le renouveau, une approche plus explicite visant à concilier les droits individuels et le privilège parlementaire en mettant en application un « critère de nécessité », et la restauration, une approche plus implicite mettant l’accent sur la protection du privilège pour soutenir le travail du Parlement16.

Un débat universitaire considérable s’intéresse à qui devrait pouvoir définir la portée et l’exercice du privilège parlementaire. Certaines sources soulignent le rôle crucial que joue le pouvoir judiciaire en ce qui concerne le privilège parlementaire, en particulier lorsque l’existence, la portée ou la nécessité du privilège revendiqué est en cause et que des principes, droits et intérêts constitutionnels concurrents sont en équilibre17. D’autres, cependant, soutiennent qu’en examinant la nécessité et la portée du privilège, les tribunaux canadiens ont érodé la séparation des pouvoirs, privilégiant injustement la reconnaissance judiciaire des droits individuels au détriment des besoins institutionnels des institutions parlementaires18. Ce corpus documentaire met en évidence les défis conceptuels et pratiques du privilège parlementaire fonctionnant à l’intérieur de notre cadre constitutionnel sans le supplanter de manière unilatérale19.

Comme il est mentionné ci-dessus, l’Australie et la Nouvelle-Zélande offrent des exemples précis de la codification du privilège. Le Royaume-Uni a également accordé une grande attention à cette voie. Un rapport de la Constitution Society, une fondation indépendante, affirme que le soutien à une codification supplémentaire du privilège dépasse les seules considérations syntaxiques, et que le recours exclusif à l’approche évolutive n’est pas sans conséquences pratiques potentielles20. Ce rapport souligne que l’avantage de la codification repose sur le fait que le processus de création de dispositions particulières peut rendre moins probable la possibilité que le pouvoir judiciaire réduise la portée du privilège parlementaire voulu par le Parlement21.

La question de savoir si la codification est le mécanisme optimal reste une question contestée. Certaines des préoccupations habituelles concernant la codification du privilège notent le risque de figer le privilège dans une époque particulière, ce qui pourrait potentiellement augmenter l’empiétement judiciaire, l’incompréhension du public et l’inadaptabilité du privilège aux besoins évolutifs des institutions législatives. Colette Mireille Langlois, par exemple, plaide pour une « approche relationnelle » en ce qui concerne le privilège parlementaire. Cette approche présente les enjeux sous l’angle du contexte et des valeurs sous-jacentes, alors que l’approche traditionnelle implique une compétition entre les droits individuels et les privilèges22.

Vérification faite, on constate dans la documentation un manque de discussion sur la codification du privilège dans le contexte particulier des provinces canadiennes. De plus, la documentation dans ce domaine souligne que les députés participent rarement à ces discussions sur le privilège. À l’exception d’une contribution de l’ancien député Derek Lee23, la plupart des commentaires sur ce sujet sont formulés par des greffiers, des chercheurs en procédure ou d’autres hauts fonctionnaires d’institutions législatives. Cela semble indiquer que, dans de nombreux parlements et assemblées législatives, une solide compréhension du privilège se limite presque exclusivement aux greffiers ou aux autres procéduralistes, plutôt qu’aux députés. La présente étude vise à examiner cette dynamique, compte tenu surtout de l’incidence du privilège parlementaire sur les députés.

Principaux résultats des entretiens avec les experts

Cette recherche comprenait trois entretiens semi-structurés avec des experts clés pour évaluer une gamme de sujets, y compris le niveau de compréhension des députés concernant la procédure et des questions techniques de clarification, telles que la forme que prendrait la codification en pratique et les ressources disponibles pour aider les députés à comprendre les questions de privilège et s’y retrouver. Comme ces experts exercent leurs fonctions de manière strictement non partisane, ils n’ont pas recommandé une ligne de conduite particulière concernant la codification ou d’autres méthodes de modification. Cependant, leurs connaissances spécialisées sur le sujet ont fourni un premier aperçu de la relation des députés avec les questions procédurales.

Ces entretiens ont révélé qu’il n’y a pas eu de discussions importantes sur une codification supplémentaire du privilège parlementaire en Ontario. Comme l’a expliqué une personne interrogée : « Nous avons modernisé notre approche du privilège parlementaire de manière assez importante à l’interne, mais rien dans la loi » [traduction]. Le Bureau du conseil juridique de la Chambre, créé en 2014, a été cité comme l’une des principales raisons pour lesquelles la codification n’a pas été sérieusement envisagée. Le Bureau fournit des conseils juridiques complets et des services de soutien pour les questions de droit parlementaire, de procédure et de privilège provenant du Président, du greffier, de l’Assemblée, des comités et des députés provinciaux. Avoir un bureau spécialisé doté d’une compréhension approfondie du privilège parlementaire atténue une partie de l’incertitude qui pourrait autrement exister en ce qui concerne les questions liées au privilège. En conséquence, les discussions sur une réforme possiblement plus approfondie peuvent être jugées moins pressantes.

L’histoire unique de l’Ontario après la Confédération est une autre des raisons pour lesquelles la province n’a peut-être pas envisagé de codifier davantage le privilège parlementaire. En effet, si la Loi constitutionnelle de 1867 était muette à savoir si les assemblées législatives provinciales disposaient du privilège parlementaire et du droit de légiférer sur leurs privilèges24, des décisions judiciaires ont, plus tard, confirmé ce pouvoir, permettant aux assemblées d’adopter des lois définissant leurs privilèges25. Les dispositions de la version moderne de la Loi sur l’Assemblée législative sont les mêmes que celles des premières dispositions issues de la première tentative réussie de l’Assemblée de légiférer. Par conséquent, la lutte de l’Assemblée législative de l’Ontario pour reconnaître ses privilèges, qui restent partiellement codifiés aujourd’hui, doit être comprise en relation avec son contexte historique et les raisons pour lesquelles l’Ontario a choisi de codifier de manière stratégique et non exhaustive. La codification stratégique de certains aspects du privilège en Ontario reflète ce conflit historique et ne devrait pas nécessairement être perçue comme une préférence générale pour la codification.

Les entretiens ont également mis en évidence certaines considérations futures qui pourraient inciter l’Assemblée législative de l’Ontario à envisager une codification supplémentaire du privilège. Par exemple, si un tribunal de haute instance devait restreindre sérieusement le privilège parlementaire ou ajouter davantage d’obstacles à l’établissement du privilège, les assemblées législatives pourraient déterminer que s’appuyer sur l’évolution jurisprudentielle du privilège n’est plus suffisant pour leurs besoins. Comme l’a souligné l’une des personnes interrogées :

Dans un monde où la non-codification du privilège parlementaire aurait conduit à une réduction importante de ce privilège par les tribunaux, je soupçonne que cela aiguiserait mon esprit – et je pense que ce serait de même pour beaucoup de mes collègues dans tout le pays – à l’idée qu’une codification importante et complète est quelque chose que nous devrions adopter [traduction].

L’un des principaux problèmes liés à la codification est que, bien qu’elle puisse augmenter la certitude concernant l’interprétation et l’utilisation future, elle peut également limiter la flexibilité. Les parlements de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande, souvent cités comme des exemples de parlements ayant adopté des codes complets sur les privilèges, ont tous deux indiqué que leur législation respective n’est pas destinée à constituer un code complet et ne limitera pas l’interprétation et l’exercice ultérieurs des privilèges. Dans cette optique, les experts ont été interrogés sur la mesure dans laquelle la codification peut être rigide ou limitative, surtout lorsque l’intention, comme on le voit en Australie et en Nouvelle-Zélande, est d’apporter des précisions tout en maintenant une certaine flexibilité. La citation suivante provient d’une conversation sur le rôle des « dispositions d’exemption » présentes dans les codes australiens et néo-zélandais, lesquelles constituent la preuve textuelle énonçant que les lois ne sont pas censées être exhaustives :

Les dispositions d’exemption sont excellentes, mais si vous mettez une grande liste [de privilèges parlementaires codifiés] devant un juge, il va utiliser cette grande liste. Il va utiliser cette grande liste pour la seule raison que vous y avez manifestement réfléchi. Donc, si vous essayez de créer de nouvelles lois, de nouveaux privilèges parlementaires ou une sorte d’idéologie, cela doit être limité à cette liste particulière, ou aux théories et menaces derrière cette liste [traduction].

Cette réflexion est un exemple illustrant comment le processus de codification pourrait entraîner une réduction de la flexibilité des privilèges et comment une disposition d’exemption ne modifierait pas obligatoirement cette réalité. En fin de compte, si un corps législatif souhaite se battre pour une nouvelle expression du privilège, une disposition d’exemption pourrait lui être bien peu utile. L’absence d’une « liste » concrète des privilèges peut rendre la lutte pour leur expansion plus simple.

Ces entretiens ont également révélé des renseignements sur la distinction entre un ouvrage faisant autorité en matière de procédure et un ensemble codifié de lois sur le privilège parlementaire, en particulier dans leur capacité à servir d’outil pour le parlement26. Les entretiens ont souligné que le principal objectif de la codification est de protéger le privilège contre les contestations judiciaires. En revanche, un ouvrage faisant autorité en matière de procédure servirait principalement de ressource et d’outil éducatifs, ayant peu ou pas de valeur juridique. Une personne interrogée a souligné une différence qui rend la codification nettement plus rigide et inflexible qu’un ouvrage faisant autorité en matière de procédure : « Vous ne pouvez pas fournir de contexte dans un projet de loi. Vous êtes capable de fournir du contexte dans un livre » [traduction]. Un ouvrage faisant autorité peut indiquer l’historique et comprendre des exemples et des notes d’interprétation, alors que les projets de loi accordent la priorité à la précision, ce qui entraîne des répercussions différentes des deux méthodes quand vient le temps de préciser le privilège parlementaire.

Lorsqu’on leur a demandé quel était le niveau de familiarité des députés avec le privilège, les experts ont souligné sa nature complexe. Et, bien que toutes les personnes interrogées aient reconnu que les députés ne sont pas censés être des experts en privilèges ou en procédures parlementaires, elles ont jugé en général que de nombreux députés n’ont pas une compréhension exhaustive de ces sujets. Par exemple, lorsqu’on leur a demandé ce que les députés considéraient comme étant le privilège parlementaire, les experts ont cité la liberté individuelle d’expression comme l’un des droits liés au privilège que les députés reconnaissaient et comprenaient intuitivement. Une personne interrogée a indiqué que cette tendance montre que les députés ne comprennent pas le privilège : « Je pense que, en tant que chercheurs et praticiens du privilège parlementaire, nous ne faisons parfois pas suffisamment comprendre qu’il n’existe pas de privilège individuel » [traduction]. Cette réflexion met en évidence que le privilège est mieux compris comme un ensemble de droits collectifs, car les privilèges individuels sont souvent subordonnés aux privilèges collectifs de la Chambre. À ce titre, les personnes interrogées ont souligné l’importance de considérer le privilège sous un angle institutionnel, en mettant particulièrement l’accent sur le rôle du parlementaire au sein de son institution dans son ensemble. La citation suivante tirée d’un entretien souligne pourquoi il est primordial d’utiliser une perspective institutionnelle pour percevoir le privilège et comment une mauvaise compréhension du privilège peut influencer la prise en compte de la codification :

Une partie du bon fonctionnement du Parlement réside dans ses privilèges. Ainsi, dans la mesure où nous disons que certains privilèges ne sont plus nécessaires de nos jours, ou que nous réduisons la portée des privilèges parce que le Parlement ne semble pas en avoir besoin, cela ne signifie pas que le Parlement n’en aura pas besoin demain. Je ne pense pas qu’en ce moment, les parlements fassent comprendre ce point de manière suffisamment claire au public, aux tribunaux et à tous les autres au sujet du rôle qu’ils peuvent jouer à l’avenir et de l’objectif qu’ils devraient avoir à l’avenir [traduction].

Ces réflexions ont contribué à éclairer mon approche des entretiens avec les députés, en particulier pour évaluer si ceux-ci considèrent effectivement le privilège parlementaire comme l’équivalent de droits individuels ou s’il y a une attention égale portée à l’institution qu’est l’Assemblée législative.

Résultats des entretiens avec les députés provinciaux

M’appuyant sur les renseignements techniques obtenus lors des entretiens initiaux avec les experts, j’ai demandé aux députés de l’Assemblée législative de l’Ontario la fréquence à laquelle le sujet du privilège parlementaire était abordé dans leur travail, la mesure dans laquelle ils pensaient comprendre le sujet et les enjeux qu’ils y associaient. Grâce à un processus d’analyse thématique des transcriptions des entretiens, j’ai relevé quatre principaux thèmes sous-jacents aux réflexions des députés concernant le privilège parlementaire : « reconnaissance de l’importance du privilège », « droits individuels », « manque de compréhension » et « perceptions du privilège par rapport à la réalité ».

Thème no 1 : Reconnaissance de l’importance du privilège

Les députés participants ont reconnu le privilège parlementaire et les droits qu’il leur confère comme étant fondamentaux pour le processus législatif à 15 reprises au cours des entretiens. Certains députés ont noté que leur expérience dans des postes de haut niveau dans le caucus ou comme président leur avait donné une expérience procédurale qui leur permettait de comprendre de façon plus approfondie à quel point le privilège parlementaire est primordial pour l’Assemblée législative en tant qu’institution. Certains députés ont également souligné comment des situations particulières dans la Chambre impliquant des privilèges ont illustré ce point27. Cependant, reconnaître l’importance du privilège parlementaire ne signifie pas nécessairement que les députés ont une compréhension exhaustive du sujet. Comme l’a noté l’une des personnes interrogées :

Bien que la plupart des députés ne soient peut-être pas familiers avec les subtilités du privilège dans son sens législatif défini, je pense que nous avons tous une idée très claire du privilège. Donc, même sans certains des règles et détails particuliers, je pense que la plupart d’entre nous reconnaissent l’importance de ce que nous faisons, quelle que soit la façon dont nous le définissons [traduction].

Peut-être que les députés peuvent intuitivement comprendre l’importance du privilège parlementaire sans en saisir pleinement les subtilités. Fait intéressant, une personne interrogée, en se fondant sur son expérience universitaire, a fourni des renseignements précis sur la codification du privilège; elle s’est d’ailleurs prononcée fermement contre cette approche, en raison des réflexions suivantes :

Notre système juridique, ou la common law, est conçu pour évoluer au fil du temps, presque comme un récit historique. Vous savez, le contexte change, l’application peut alors évoluer. Si vous l’abordez en regardant quelque chose comme le code napoléonien, où tout est codifié, cela vous donne un sentiment de certitude, mais cela rend également l’évolution plus difficile. Vous devez le changer consciemment. Alors, je préfère ne pas faire codifier [le privilège parlementaire] parce qu’ensuite vous êtes enfermé par ce code [traduction].

Un autre point de vue du même député a mis en lumière la tension entre le pouvoir judiciaire et les institutions parlementaires quant à savoir qui devrait définir de manière générale l’application et la portée du privilège :

La plus grande tension réside dans le fait que les juges prennent des décisions sur ce que sont les limites [du privilège], alors qu’en réalité, le législateur était censé être maître de son propre espace. Alors, tant que cet équilibre ne change pas, nous sommes satisfaits. Mais les lois et les conventions ont tendance à évoluer, et elles le font simplement parce que le contexte change. Le privilège parlementaire est assez sacrosaint, et nous ne voulons pas voir d’autres décideurs s’y intéresser [traduction].

Thème no 2 : Droits individuels

Lors des entretiens, à 13 reprises, les participants ont associé le privilège parlementaire à un concept leur conférant des protections et des droits individuels, plutôt que de le reconnaître comme un ensemble de droits collectifs. Au début de chaque entretien, je demandais aux députés ce que le privilège parlementaire signifiait pour eux. À ce sujet, un grand nombre de députés ont exprimé que leur compréhension du concept se résumait à l’idée que « si les députés disent des choses, ils ne peuvent pas être poursuivis pour leurs propos ». En revanche, les privilèges collectifs, tels que la capacité du parlement à réglementer ses affaires internes ou à discipliner ses députés, étaient rarement mis en avant lors des entretiens. La compréhension distinctement individualiste des droits du privilège est apparente dans bon nombre de ces entretiens :

Peu importe de quel côté du spectre politique vous vous trouvez, vous avez le droit de vous exprimer, vous avez le droit de représenter et vous avez le droit de participer. Mais en même temps, vous n’avez pas le droit d’abuser de votre privilège, ou plus important encore, d’abuser du privilège d’un autre député. C’est ce que certaines personnes oublient, que lorsque vous parlez de questions de privilège, ce n’est pas juste « mon privilège », c’est ce que j’ai l’intention de faire à quelqu’un d’autre. Les autres ont les mêmes droits que moi [traduction].

Dans un contexte parlementaire, les concepts que sont les privilèges individuels et collectifs sont traités différemment des droits individuels et collectifs en droit. Bien qu’il soit courant d’entendre parler des droits de privilège comme de privilèges individuels et collectifs, il est plus exact de dire que le privilège appartient à la Chambre dans son ensemble. Les députés individuels ont des revendications au privilège uniquement dans la mesure où tout déni de leurs droits ou toute menace à leur encontre entraverait le fonctionnement de la Chambre. Ce thème illustre une préoccupation soulevée par les experts interrogés, à savoir que, lorsque les députés se concentrent sur le volet individuel du privilège, ils peuvent nuire au pouvoir du privilège de protéger non seulement les députés individuellement, mais aussi, de manière plus large, l’Assemblée législative en tant qu’institution.

Thème no 3 : Manque de compréhension du privilège parlementaire

J’ai demandé aux députés s’ils estimaient que la compréhension des procédures de la Chambre était quelque chose qu’ils considéraient comme faisant partie intégrante de leur rôle de parlementaire ou si c’était un domaine de connaissance plus spécialisé qui n’était requis qu’au besoin. Dans 13 cas, les réponses soulignaient qu’il ne s’agit pas d’un concept jugé comme étant intégral, ni très bien compris. Certaines personnes interrogées ayant des antécédents en politique municipale ou dans les mouvements syndicaux ont souligné comment le terme « question de privilège » est utilisé dans un sens différent et moins technique dans ces milieux, ce qui contribue à une confusion accrue concernant ce concept28. La grande majorité des personnes interrogées ont souligné qu’elles souhaiteraient mieux comprendre ce que le privilège parlementaire implique. Certaines personnes ont également noté que leurs collègues députés n’ont pas une compréhension complète du concept. Comme l’a noté un député :

La plupart des gens n’ont pas nécessairement une compréhension commune de ce que cela signifie, ou n’ont pas vraiment une idée claire de ce que c’est, de la façon dont il peut être utilisé ou du moment où vous pouvez invoquer une question de privilège [traduction].

Bien qu’ils aient indiqué qu’ils souhaiteraient en savoir plus sur ce sujet, des députés ont indiqué à maintes reprises que leurs lacunes au chapitre de la compréhension des concepts procéduraux sont facilement comblées par « le personnel connaissant bien les procédures », comme les greffiers ou les leaders à la Chambre. Comme l’un des répondants l’a expliqué :

La plupart des députés n’ont pas vraiment le temps, ou ils ne voient pas pourquoi cela les concernerait, car ils ont une équipe interne qui gère ces tâches. Même lorsqu’il y a un problème qui les contrarie d’une manière ou d’une autre, ils savent qu’ils peuvent en parler au bureau, et ils le font [traduction].

Dans l’ensemble, les commentaires associés à ce thème montrent que le fait d’avoir une compréhension approfondie du privilège et des procédures parlementaires n’est pas absolument essentiel pour exercer le rôle de député provincial. De plus, la portée du soutien procédural offert aux députés peut, dans certains cas, diminuer la motivation à en apprendre davantage sur le privilège et les procédures.

Thème no 4 : Perceptions du privilège par rapport à la réalité

Ce thème est défini par les députés qui ont distingué les questions de privilège « valides » par rapport à celles qui sont « justes ». À cinq reprises, des députés ont exprimé leur mécontentement quant au fonctionnement du privilège, au motif particulièrement que les règles de la Chambre devraient être « justes ». On dénombre moins de cas de ce thème, car il a été principalement souligné par des députés n’appartenant pas au gouvernement. Il met en évidence une tension apparente entre les idéaux de ce que le privilège devrait être et les pouvoirs réels dont disposent les institutions législatives, en particulier en ce qui concerne leur pouvoir sur les affaires internes. Un député a souligné un décalage entre ce qui est considéré comme « juste » et ce qui est procéduralement permis :

J’ai constaté que certaines des choses qui se sont produites constituent ce que je perçois comme une véritable limitation de la capacité des députés à remplir leur rôle parlementaire. Mais certaines de ces choses ne constituent pas en réalité des atteintes aux privilèges, car elles sont permises par le Règlement [traduction].

Une autre personne interrogée a mentionné les exemples précis de l’article 77a)29 du Règlement et la capacité de la Chambre de blâmer un député comme des pouvoirs qui semblent « non parlementaires ». En exprimant ces préoccupations, ce député a souligné que ces cas « m’ont l’air d’être un déni de privilège » [italiques ajoutés]. Cela témoigne d’une tension entre les valeurs de légitimité et de justice : la première étant une question de savoir comment s’assurer que des décisions admissibles sont prises (par exemple, un renvoi au Règlement ou à la convention), tandis que la seconde implique la question de ce qui « devrait être fait » sur un plan substantiel par l’Assemblée législative en tant qu’institution politique. Dans le contexte d’un gouvernement majoritaire, où le résultat des motions fait état de la volonté démocratique de la majorité, les députés de l’opposition pourraient ressentir ce conflit de manière plus aiguë. Les députés ont tendance à exprimer que le sentiment d’injustice découle de la façon dont les autres députés abordent les questions liées au privilège ou votent sur ces questions, comme celle de l’exercice des pouvoirs disciplinaires. On semble reconnaître que des procédures conçues pour protéger le privilège sont en place pour soutenir le travail de l’assemblée législative et de ses députés en principe, aussi imparfaitement qu’elles puissent, selon les perceptions, fonctionner en pratique.

Réflexions

Sur examen de la compréhension du privilège à l’Assemblée législative de l’Ontario et des attitudes à son sujet, il semble n’y avoir aucun désir pressant de réformer radicalement les pratiques liées au privilège parlementaire ou de participer à un examen global du concept. Néanmoins, les députés semblent souhaiter obtenir une formation proactive et des renseignements additionnels sur les aspects opérationnels et nécessaires du privilège. L’Assemblée n’est pas actuellement confrontée à une situation qui nécessite la prise de mesures immédiates pour protéger le fonctionnement du privilège parlementaire, mais cette étude révèle divers niveaux de compréhension du privilège parlementaire et de son fonctionnement. Chercher à garantir une meilleure compréhension de la nature du privilège parlementaire chez les parlementaires serait judicieux dans l’éventualité où une réforme était imposée à l’Assemblée en raison d’une situation future; par exemple, si une décision judiciaire particulière était perçue comme restreignant de manière déraisonnable le privilège parlementaire.

Dans un contexte où une grande partie de la responsabilité de reconnaître et de comprendre le privilège parlementaire est confiée à des fonctionnaires compétents et dignes de confiance, non partisans, tels que le personnel du Bureau du conseil parlementaire, il est peut-être préoccupant qu’un concept aussi essentiel au Parlement en tant qu’institution soit perçu par bon nombre de députés comme « au-delà de leur expertise ». La compréhension et l’application de ce concept en pratique sont essentielles à son utilisation et à son renouvellement à long terme. En effet, les députés qui ne comprennent pas le privilège risquent d’être moins susceptibles de s’inquiéter de toute diminution progressive des droits qui y sont associés, car ils peuvent ne pas saisir pleinement son importance.

À une époque où les démocraties établies sont confrontées à des niveaux élevés de désengagement politique, à une diminution de la confiance envers les représentants élus et à une insatisfaction quant à la pertinence et à la compétence perçues des parlements30, il est essentiel pour quiconque participe à la vie parlementaire d’entreprendre des initiatives pour renforcer nos institutions représentatives. Dans ces circonstances, il est particulièrement important de considérer les institutions parlementaires comme des promoteurs des valeurs de la démocratie parlementaire. Il faut à cette fin un engagement permanent à comprendre et à protéger les privilèges parlementaires uniques qui sont essentiels aux rôles collectifs et individuels des parlementaires. Il est essentiel de bien comprendre ces privilèges, car lorsque des questions complexes ou controversées sont soulevées, les parlementaires doivent être en mesure de s’y retrouver efficacement, en veillant à ce que les débats et les décisions s’inscrivent dans des cadres juridiques et institutionnels appropriés.

Pour conclure cette étude, je reviens sur un moment historique de l’histoire parlementaire. En 1642, le roi Charles Ier arriva à l’improviste aux portes de la Chambre des communes anglaise, accompagné de 400 soldats, et tenta d’arrêter cinq députés du Parlement pour trahison. Les cinq députés avaient parrainé une pétition critique envers le roi et, par conséquent, ce dernier avait conclu que leurs actions constituaient un acte de trahison. La tentative finalement infructueuse du roi d’arrêter ces députés a sapé les privilèges de la Chambre, y compris les droits collectifs des députés de délibérer entre eux sans la menace d’ingérence de la Couronne. Cet événement est considéré comme l’un des facteurs qui ont contribué au déclenchement de la Guerre civile anglaise.

Cette histoire souligne l’importance du privilège parlementaire en tant que concept ayant résisté à une menace directe de la part de la Couronne. Ce moment historique a laissé une impression durable dans la mémoire collective des parlementaires anglais, et certains observateurs pourraient conclure qu’une histoire aussi dramatique a contribué à la mise en place au Royaume-Uni d’une culture parlementaire qui comprend des discussions contemporaines approfondies sur le privilège. Par contraste, la Chambre des communes du Canada a hérité du privilège parlementaire comme prolongement de notre patrimoine constitutionnel sans avoir à surmonter des intrusions physiques dramatiques ni d’autres menaces immédiates. Certaines provinces canadiennes, qui n’ont pas explicitement reçu ce privilège, l’ont revendiqué au fil du temps dans le cadre de différends juridiques jugés par les tribunaux. L’absence de menaces physiques à la légitimité du Parlement a peut-être façonné l’évolution de la culture parlementaire canadienne. Mais notre propre histoire parlementaire ne devrait pas nous empêcher de faire tout notre possible pour que les parlementaires, en tant que représentants démocratiques, comprennent parfaitement ces droits juridiques importants afin qu’ils soient pleinement vigilants lorsqu’ils utilisent et renouvellent ces droits, qui sont si essentiels à une démocratie parlementaire vitale.

Notes

1 Chambres des communes du Canada (s.d.). Privilège parlementaire. Notre procédure – InfoProcédure. https://www.noscommunes.ca/procedure/notre-procedure/parliamentaryprivilege/c_g_parliamentaryprivilege-f.html

2 Gay, O. « Parliamentary Privilege: Current Issues. Parliament and Constitution Centre : House of Commons », UK Parliament Research Briefing, 2013, p. 4. https://doi.org/https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/SN06390/SN06390.pdf, p. 4).

3 Par exemple, le Parlement australien, jugeant que les tribunaux restreignaient grandement sa liberté d’expression, a adopté des recours législatifs au moyen de The Australian Parliamentary Privileges Act 1987 pour protéger ses délibérations.

4 Bien que l’échantillon ne représente pas entièrement tous les députés de l’Assemblée législative, ces lignes directrices ont été jugées nécessaires pour cette étude afin de faciliter des discussions éclairées lors des entretiens.

5 Par exemple, leader à la Chambre du gouvernement ou de l’Opposition officielle, whip du gouvernement ou de l’Opposition officielle, Président, Vice-Président ou Vice-Président adjoint.

6 Assemblée législative de l’Ontario. (2024). Règlement de l’Assemblée législative de l’Ontario. https://www.ola.org/fr/affaires-legislatives/reglement, page 14.

7 Le Code criminel du Canada est un exemple parfait de codification, car il regroupe la majeure partie du droit criminel canadien dans un document unique et unifié. La codification, dans cet exemple, vise à fournir un aperçu clair, accessible et complet du droit criminel au Canada.

8 Les questions de privilège soulevées concernant une action entreprise par un autre député, ministre, ministère ou personne relativement à une procédure parlementaire sont traitées par la Chambre respective et le Président. Voir : Reynolds, R. « Le Parlement et la démocratie au XXIe siècle : le privilège parlementaire » Revue parlementaire canadienne, 25(4), 2002, p. 2. URL : http://www.revparl.ca/francais/issue.asp?param=85&art=270

9 La distinction entre l’utilisation pragmatique d’une loi et la codification complète a été faite dans le rapport de 2013 du Comité mixte sur le privilège parlementaire du Royaume-Uni. La codification complète impliquerait de légiférer sur tous les aspects du privilège, tandis que l’utilisation pragmatique de la loi implique l’utilisation de la loi pour clarifier ou confirmer des éléments précis du privilège selon les besoins.

10 Le Parlement australien, constatant que les tribunaux limitaient sévèrement sa liberté d’expression, a adopté des correctifs d’origine législative (c’est-à-dire une codification) pour protéger ses délibérations en 1987. L’Australian Parliamentary Privileges Act 1987 fournit des définitions pour un certain nombre de concepts, y compris l’outrage.

11 L’empiétement par le pouvoir judiciaire dans ce contexte fait référence aux tribunaux exerçant, de manière discutable, une influence accrue sur le sens et le fonctionnement du privilège parlementaire. La préoccupation associée à la judiciarisation du privilège parlementaire est qu’un tel processus affaiblit l’autonomie des institutions législatives.

12 Sénat du Canada. Une question de privilège : Document de travail sur le privilège parlementaire au Canada au XXIe siècle. Ottawa, Ontario, 2015, p. 81. URL : https://sencanada.ca/content/sen/committee/412/rprd/rep/rep07jun15-f.pdf. L’incorporation de la Charte canadienne des droits et libertés dans la Constitution canadienne rapatriée en 1982 a marqué un tournant dans le droit canadien, le faisant évoluer vers un système juridique fondé sur les droits et enchâssé dans la Constitution. À la suite de l’adoption de la Charte, des questions sur la manière dont les droits constitutionnels des personnes pourraient influencer l’exercice des pouvoirs constitutionnels par diverses institutions (c’est-à-dire le privilège) ont été soulevées plus fréquemment devant les tribunaux.

13 En 1868, l’Assemblée législative de l’Ontario a adopté un « Acte pour définir les privilèges, immunités et attributions du Sénat et de la Chambre des communes, et pour protéger d’une manière sommaire les personnes chargées de la publication des documents parlementaires » dans une tentative de s’accorder les mêmes privilèges que le Parlement canadien.

14 Bosc, M., et Gagnon, A. La procédure et les usages de la Chambre des communes (3e éd.). Chambre des communes du Canada, 2017.

15 Robert, C., et Lithwick, D. (2014). « Renewal and Restoration : Contemporary Trends in the Evolution of Parliamentary Privilege », The Table : The Journal of the Society of Clerks-at-the-Table in Commonwealth Parliaments, 82, 2014, p. 29. URL : https://doi.org/https://www.societyofclerks.org/Documents/TheTable_2014.pdf

16 Robert et Lithwick, p. 25.

17 Newman, W. J. « Parliamentary Privilege, the Canadian Constitution and the Courts », Ottawa Law Review, 39(3), 2008, p. 573. https://doi.org/https://www.canlii.org/w/canlii/2008CanLIIDocs118.pdf

18 Neudorf, L. The Judicialization of Parliamentary Privilege in Canada : A Cautionary Tale. Laws, 13(26), 2024, p. 1–28. URL : https://doi.org/https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=4746964

19 Newman, p. 609. Un autre débat notable sur le privilège parlementaire dans une affaire canadienne concerne la question des limites constitutionnelles du privilège. Puisque le privilège parlementaire offre une exemption à certaines lois ordinaires, cet aspect de l’immunité peut entrer en conflit avec les attentes et les normes du droit axé sur les droits (Robert et Lithwick, p. 24). Au Canada, un équilibre fragile existe entre le privilège et les droits des citoyens individuels, principalement énoncés dans la Charte canadienne des droits et libertés. Robert et Lithwick parlent des répercussions de la Charte sur les discussions concernant le privilège parlementaire, et de la manière dont ce changement a incité à repenser l’étendue des privilèges des assemblées législatives provinciales.

20 Gordon, R. et Jack, M. Parliamentary Privilege : Evolution or Codification? The Constitution Society, 2013, p. 53. Par exemple, le rapport traite de l’importance de comprendre la relation entre le travail des comités et la portée correspondante du privilège parlementaire.

21 Gordon et Jack, p. 43.

22 Langlois, Mireille, C. « Parliamentary Privilege : A Relational Approach », Faculté de droit, Université de Toronto, 2009, p. 53. https://doi.org/https://utoronto.scholaris.ca/server/api/core/bitstreams/9de43908-9938-434d-870e-b3e4460becf3/content

23 Derek Lee, député de Scarborough–Rouge River de 1997 à 2011, plaide en faveur de la codification en soulevant le problème du manque général de connaissances sur le privilège parlementaire parmi le public, les avocats et même les législateurs eux-mêmes (Lee, D. « La nécessité de codifier le privilège parlementaire. » Association parlementaire du Commonwealth, Région canadienne, 2005, p. 2. URL : https://doi.org/https://www.canlii.org/fr/commentary/doc/2005CanLIIDocs286#!fragment/zoupio-_). Il recommande de clarifier les droits des privilèges, tels que ceux énoncés dans le premier rapport du Comité mixte sur le privilège parlementaire en 1999 au Royaume-Uni.

24 En conséquence, en 1868, l’Assemblée législative de l’Ontario a adopté un « Acte pour définir les privilèges, immunités et attributions du Sénat et de la Chambre des communes, et pour protéger d’une manière sommaire les personnes chargées de la publication des documents parlementaires » dans une tentative de s’accorder les mêmes privilèges que le Parlement canadien. Cette loi a été désavouée par le gouverneur général sur l’avis du Conseil privé. Plus tard, dans l’affaire Fielding c. Thomas de 1896, le Comité judiciaire du Conseil privé a confirmé le droit des législatures provinciales de s’accorder les mêmes privilèges que la Chambre des communes du Canada. (Maingot, J. Le privilège parlementaire au Canada [2e éd.]. Chambre des communes et les presses universitaires McGill-Queen’s, 1997, p. 205).

25 Voir : Arrêt Fielding c. Thomas, de 1896, comme mentionné dans Maingot, Joseph P., Parliamentary Privilege in Canada, deuxième édition (Canada : Chambre des communes et McGill-Queens University Press, 1997), p. 205-06.

26 Comme il est indiqué dans la documentation de source primaire, on entend par manuel de procédures les sources qui servent de guide sur le fonctionnement et les activités de l’institution. Elles peuvent prendre la forme d’une explication des règlements, de recommandations pratiques ou d’une compilation des précédents qui régissent les délibérations. Par exemple : La procédure et les usages de la Chambre des communes (Bosc et Gagnon).

27 Parmi les exemples soulignés par les députés figuraient des questions de privilège liées à l’exemption des députés du devoir de juré, à leur protection contre les entraves dans l’exercice de leurs fonctions et à d’autres cas survenus pendant leur mandat à l’Assemblée législative.

28 Comme dans d’autres organes parlementaires, une « question de privilège » est souvent utilisée comme mécanisme permettant à un membre du conseil de soulever une question qui affecte sa capacité de remplir ses fonctions de conseiller ou qui a une incidence sur les privilèges du conseil dans son ensemble.

29 L’alinéa 77a) du Règlement permet que la deuxième lecture d’un projet de loi soit annulée et que le projet de loi soit renvoyé à un comité. Cela signifie que la deuxième lecture est reportée après l’examen du comité.

30 Dalton, R. Democratic Challenges, Democratic Choices: The Erosion of Political Support in Advanced Industrial Democracies. Oxford University Press, 2004.