L’histoire du Bureau de la recherche législative de l’Ontario

Alors que les parlementaires (particulièrement les députés d’arrière-ban) recherchaient davantage de ressources pour les aider à s’acquitter de leurs responsabilités à l’égard de leurs électeurs, de même que pour remplir leurs rôles dans le processus d’élaboration des lois et de surveillance du gouvernement, la demande a augmenté pour des services de recherche offerts par des bibliothécaires législatifs. Au fil du temps, il est devenu évident qu’un bureau de recherche non partisan desservant les députés provinciaux et les comités était la meilleure voie à suivre. Dans cet article, l’auteure décrit comment le Bureau de la recherche législative de l’Ontario a évolué pour devenir ce qu’il est aujourd’hui.

Erica Simmons

Les parlementaires de l’Ontario (comme bon nombre de leurs homologues au Canada et à l’étranger) comptent depuis longtemps sur des services de recherche internes. Les services de recherche parlementaire, qui visent à répondre aux besoins des députés élus et des comités législatifs, sont généralement offerts par des experts en toute confidentialité et sans partisanerie. Que ce soit pour proposer ou étudier des lois, se préparer à s’acquitter de leurs fonctions en Chambre ou en comité, rédiger des rapports ou répondre à leurs électeurs, les députés font souvent appel à leurs bureaux de recherche parlementaire pour obtenir l’information et les analyses dont ils ont besoin.

Le Congressional Research Service de Washington, DC (créé en 1914) et le bureau de recherche de la Bibliothèque de la Chambre des communes du Royaume-Uni (créé en 1945) sont peut-être les plus vieux de ces services. La Bibliothèque du Parlement du Canada a quant à elle créé son service de recherche en 1965. Le Bureau de la recherche législative de l’Ontario, arrivé plutôt tardivement, a été lancé en 1979.

L’histoire du Bureau de la recherche législative de l’Ontario est intrinsèquement liée à celle de la Bibliothèque de l’Assemblée législative, d’où il provient. Pendant des décennies, la Bibliothèque de l’Assemblée législative de l’Ontario a offert des services de référence et de recherche non seulement pour les députés élus, mais aussi pour l’ensemble de l’Assemblée législative, de même que pour les ministères gouvernementaux, la Tribune de la presse, les universités et le public. Presque tous les députés provinciaux se rendaient régulièrement à la Bibliothèque pour consulter son impressionnante collection de 225 journaux de « toutes les circonscriptions en Ontario », de même que du Canada et de l’étranger. Dès les années 1970, les services de la Bibliothèque étaient en forte demande. De fait, les bibliothécaires répondaient à plus de 11 000 demandes par année.

À l’époque, on était de plus en plus conscients que la Bibliothèque, et l’Assemblée législative dans son ensemble, devait se moderniser. On constatait également que les parlementaires de la province (particulièrement les députés d’arrière-ban) devaient avoir accès à plus de soutien de tous genres pour les aider à s’acquitter de leurs responsabilités à l’égard de leurs électeurs, de même que pour remplir leurs rôles dans le processus d’élaboration des lois et de surveillance du gouvernement.

« L’époque plus simple où représenter des électeurs provinciaux était un travail à temps partiel est tout à fait révolue », avait alors déclaré le bibliothécaire parlementaire de l’époque, Erik Spicer. « Alors que les services offerts par le gouvernement à la société se sont multipliés et sont devenus plus complexes, les exigences à l’égard des législateurs se sont accrues et intensifiées ». Il a expliqué que cela signifie que « de l’information précise, pertinente et fournie en temps opportun est essentielle pour que l’Assemblée législative soit active et efficace ».

En Chambre, le député Elie Martel l’a résumé de la sorte :

Si nous voulons une Assemblée législative sensée, il faut que les députés soient informés. Nous devons nous éloigner des manœuvres douteuses et des coups bas, et nous attaquer à ce que nous devons faire : déposer des lois responsables et critiquer ces lois de manière responsable, ou proposer de meilleures solutions de rechange. Nous ne pouvons pas y arriver si nous n’avons pas de service de recherche.

L’importance de renforcer le soutien à la recherche pour les législateurs de l’Ontario est constamment revenue dans les discussions sur la modernisation et le renforcement de l’Assemblée législative et de ses activités. En 1960 et en 1969, les Comités de la Chambre ont (notamment) recommandé la création d’un service de recherche spécialisé à la Bibliothèque de l’Assemblée législative; tout comme l’ont fait la Commission de 1973 sur l’Assemblée législative de l’Ontario, présidée par Dalton Camp (Commission Camp); le Comité spécial sur les quatrième et cinquième rapports de la Commission Camp, présidé par le député Donald Morrow (Comité Morrow) en 1975-1977; et le bibliothécaire parlementaire du Canada Erik Spicer dans son rapport au Comité Morrow (Rapport Spicer).

Dans son évaluation préliminaire du fonctionnement de la Bibliothèque, la Commission Camp a constaté que « dans sa forme actuelle, la Bibliothèque de l’Assemblée législative n’est pas vraiment une Bibliothèque législative » et qu’elle a plutôt « été un ‘complément’ à une série de ministères au fil des ans ». Il ne s’agissait pas d’une critique, mais bien de la reconnaissance du statut de la Bibliothèque sous l’administration de différents ministères pendant plus d’un demi-siècle. En 1921, la Bibliothèque était dirigée par le ministère de l’Éducation; en 1964, elle a été transférée au ministère du Secrétaire provincial, avant d’être transférée au ministère des Services gouvernementaux en 1972.

La Commission Camp a fait valoir qu’il fallait « améliorer la Bibliothèque de l’Assemblée législative », et ce, « dès que possible ». Dans cette optique, la Commission a recommandé que la Bibliothèque relève dorénavant de l’administration de l’Assemblée législative et soit « axée sur les services aux députés, en adoptant une attitude plus agressive ». (En 1976, la Bibliothèque de l’Assemblée législative est devenue une section du Bureau de l’Assemblée, qui relève de l’autorité du Président.)

La Commission Camp a aussi recommandé (parmi de nombreuses autres choses) « d’ajouter une capacité de recherche à la Bibliothèque ». Comme d’autres bureaux de recherche parlementaire, le service ontarien se devait d’être non partisan. En se tournant vers l’avenir, la Commission a soutenu ce qui suit :

À long terme, nous entrevoyons une plus grande organisation de recherche composée d’un certain nombre de spécialistes qui pourraient se pencher plus en profondeur sur des sujets pour les députés. […] Ce que nous entrevoyons : la création d’un important noyau de personnes qui se consacrent à des analyses et à des recherches de qualité […] et qui apporteront une contribution marquée, de manière à rendre l’institution politique au centre de la province plus vivante.

On estimait généralement que des services de recherche supplémentaires étaient essentiels pour redresser le déséquilibre de pouvoir entre les députés de l’opposition et les députés du gouvernement. La Commission Camp a fait valoir qu’il était « dans l’intérêt du processus législatif et dans l’intérêt de la population en général d’améliorer la capacité de recherche des députés de l’opposition ». Comme le député Michael Cassidy l’a expliqué en Chambre :

À l’heure actuelle, avec les services de recherche offerts, il est impossible pour les députés d’examiner efficacement les dépenses du gouvernement dans la législation, défendues par un ministre qui a l’aide de l’ensemble de son ministère. En outre, il devient de plus en plus important pour les députés, mais aussi de plus en plus difficile pour ces derniers, de développer leur expertise dans leurs secteurs de responsabilité ou dans les secteurs qui les intéressent particulièrement. […]

Nous faisons face à un ministre qui dispose normalement des services d’un adjoint exécutif, d’un adjoint spécial, d’un rédacteur de discours et peut-être de quelques secrétaires, ainsi que des ressources de son ministère, ce qui dans bien des cas peut vouloir dire des centaines de spécialistes en politique et en recherche.

Chargé d’examiner les quatrième et cinquième rapports de la Commission Camp, le Comité Morrow « s’est penché sur le processus législatif dans son ensemble », comme son président Donald Morrow l’a expliqué en Chambre, « dans le but d’améliorer l’efficience tant de la Chambre que des députés d’arrière-ban ».

Dans cette optique, le Comité Morrow a demandé à Erik Spicer, bibliothécaire parlementaire du Canada, de s’attaquer à une question « urgente » : préparer la Bibliothèque pour l’avenir. Après avoir interrogé les députés, Spicer a confirmé que bon nombre d’entre eux souhaitaient obtenir plus d’aide en matière de recherche. « J’ai le sentiment très fort qu’on ne peut jamais avoir trop de recherche », avait déclaré un député. Un ancien député l’a expliqué de la sorte : « Vous n’avez aucune idée de ce que l’on ressent quand on souhaite désespérément prendre part à un débat en ayant du matériel solide, mais qu’on n’a pas le temps ou les ressources pour le préparer […] Généralement, il fallait se contenter d’improviser ».

Selon Spicer, un obstacle majeur pour la Bibliothèque était que ses bibliothécaires « zélés et compétents » étaient à bout de souffle parce qu’ils répondaient aux demandes non seulement de l’Assemblée législative, mais également de la fonction publique et de la population. Comme le nombre de députés était appelé à augmenter, ce qui se traduirait par un élargissement connexe de la taille des comités permanents et des comités spéciaux et de leur nombre, Spicer estimait qu’il fallait absolument que la Bibliothèque limite ses services à l’Assemblée législative, et non pas à ceux qu’il qualifiait de « parliamentary strangers » (personnes de l’extérieur).

De nombreux députés ont dit à Spicer qu’ils voulaient leur propre personnel de recherche, une idée appuyée par le Comité Morrow. Au départ, Spicer a convenu que « compte tenu des pressions croissantes exercées sur le temps mis à la disposition des législateurs et comme ils doivent pouvoir réfléchir calmement à des problèmes complexes et souvent déconcertants, compter parmi les membres de son personnel une personne spécialisée en recherche pourrait accroître considérablement l’efficacité d’un député ». Or, Spicer a rapidement compris que si chaque député avait son propre personnel de recherche, la Bibliothèque serait rapidement submergée par un « influx » de chercheurs exerçant « des pressions sur le temps et les ressources des bibliothécaires ».

Cela dit, la Chambre a rejeté la recommandation du Comité Morrow visant à fournir un employé de recherche à chaque député. Spicer a répondu qu’étant donné que « les besoins en matière de recherche sont reconnus par tous, il est plus urgent que jamais que de l’aide en matière de recherche, mise à la disposition de tous les députés, soit ajoutée à la Bibliothèque » sous la forme d’une « petite unité de recherche ».

Tout comme la Commission Camp, le Comité Morrow estimait « que des mesures correctives devaient être prises pour faire de la Bibliothèque de l’Assemblée législative un instrument puissant permettant de desservir efficacement les législateurs débordés de l’Ontario ». Pour y parvenir, il fallait toutefois procéder à une réorientation fondamentale du mandat de la Bibliothèque. Les bibliothécaires devaient alors « être la principale source d’information législative, et fournir cette information aux législateurs devait être la principale activité de la Bibliothèque ». Le Comité a recommandé de commencer par la nomination immédiate d’un nouveau directeur de la Bibliothèque, à qui on confierait un mandat élargi comprenant la recherche et l’information (comme l’avait également recommandé Erik Spicer).

Après avoir été étudiées en Chambre, ces propositions ont été acceptées. En 1978, la Bibliothèque a été renommée Bibliothèque de l’Assemblée législative, Services de recherche et d’information, sous l’égide d’un nouveau directeur général. La « principale responsabilité » de la bibliothèque était dorénavant de « répondre aux besoins des députés en matière d’information et de services de référence ».

Le Service de recherche de la Bibliothèque législative a été créé un an plus tard. Basé dans la Bibliothèque législative, avec son propre gestionnaire (ou « chef », comme on l’appelait alors) relevant du directeur général de la Bibliothèque, le service a rapidement pu compter sur les services de cinq agents de recherche et de deux employés de soutien, qui desservaient les députés des trois partis représentés à l’Assemblée législative et le Comité permanent des comptes publics de l’époque. Ce service était réservé aux députés et aux comités et n’était « pas disponible pour les fonctionnaires ».

Lors d’une réunion de comité en 1981, une agente principale de recherche a décrit le service de recherche d’une manière qui reflétait à la fois la vision de ses architectes d’origine et son mandat actuel. Selon elle, le service n’avait « qu’une seule allégeance, c’est-à-dire l’Assemblée législative ». Il était non partisan et fournissait des « analyses objectives et impartiales » qui était « disponibles également pour tous les députés de la Chambre », ainsi que pour les comités permanents et les comités spéciaux. Elle a précisé :

Nous ne recommandons pas une marche à suivre. C’est la prérogative du député élu et ce doit toujours l’être. Nous évaluons toutefois les forces et les faiblesses de différents arguments et de différentes options et nous formulons des jugements professionnels basés sur les données disponibles, des données qui comprennent le travail d’experts en la matière, de la jurisprudence ou toute autre documentation requise pour répondre à la demande de manière satisfaisante.

Combinés puis séparés à diverses reprises au fil des ans, la Bibliothèque législative et le Bureau de la recherche législative sont maintenant deux bureaux distincts, qui relèvent de leur propre directeur. Ils continuent toutefois de travailler en étroite collaboration pour offrir des services de recherche personnalisés aux députés provinciaux, aux comités législatifs et à d’autres clients au sein de l’Assemblée législative.

Dès le départ, les demandes de recherche ont rapidement dépassé l’offre. Comme la Commission Camp et d’autres intervenants l’avaient anticipé, le Bureau de la recherche législative s’est élargi et s’est professionnalisé, tout en demeurant axé sur les services offerts aux législateurs. Le Bureau est maintenant composé d’un directeur et de deux gestionnaires, de deux employés administratifs, de même que de 15 agents de recherche qui comprennent des avocats, des économistes et des politologues, de même que des experts en administration publique et en finances, en politiques publiques, en soins de santé et en services sociaux, en enjeux environnementaux, en éducation, en planification et en histoire, ce qui couvre l’ensemble des grandes questions de politique.

Le bureau s’acquitte de son mandat fondateur, qui consiste à offrir des services de recherche et d’analyse confidentiels et non partisans aux députés de tous les partis reconnus, leur personnel, les comités législatifs et le personnel législatif. Les députés et les comités législatifs comptent maintenant sur le bureau pour des centaines de notes de service, de rapports et de publications, ce qui représente des milliers de pages de recherches et d’analyses chaque année.

Alors que le Bureau de l’Assemblée a célébré son 50e anniversaire en 2024, le Bureau de la recherche législative se prépare à célébrer son propre 50e anniversaire en 2029, tout en explorant les nouveaux outils de recherche et les technologies de recherche de l’avenir.

Notes

1 Erik J. Spicer, « The Ontario Legislative Library, A Study by the Parliamentary Librarian », dans Donald H. Morrow, président, Select Committee on the Fourth and Fifth Reports of the Ontario Commission on the Legislature: Final Report, 30e législature, janvier 1977, Annexe B (Rapport Spicer), p. 7; Congressional Research Service, « History and Mission », Library of Congress; Royaume-Uni, « The House of Commons Library », fiche d’information G18, septembre 2010; Commission sur l’Assemblée législative de l’Ontario, « The Legislative Library », Deuxième rapport, décembre 1973, p. 61; Philip Laundy, Parliamentary Librarianship in the English-Speaking World, Londres, 1980; June R. Verrier, « How to establish a parliamentary research service: does one size fit all? », 66th IFLA Council and General Conference, Jérusalem, Israël, 13-18 août 2000.

2 Bibliothèque de l’Assemblée législative, Services de recherche et d’information, Rapport annuel du directeur, 1980/81, p. ix.

3 Dalton Camp, président, Commission sur l’Assemblée législative de l’Ontario (Commission Camp), Deuxième rapport, décembre 1973, p. 56.

4 Commission Camp, Deuxième rapport, p. 56.

5 Commission Camp, Deuxième rapport, p. 56.

6 Rapport Spicer, p. 8.

7 Rapport Spicer, p. 8.

8 Assemblée législative de l’Ontario, « Consideration of the March ٢٩, ١٩٧٧, Report of the Select Committee on the Fourth and Fifth Reports of the Ontario Commission on the Legislature », Journal des débats, 1er décembre 1977, 31e législature, 1re session.

9 Brian Land, « Legislative Reference and Research Services in Canada », dans Rothstein on Reference, with Help from Some Friends, éd. William A. Katz, Charles A. Bunge et Samuel Rothstein (Haworth Press, 1989), p. 577.

10 Commission Camp, Deuxième rapport, p. 55.

11 Rapport Spicer, p. 6.

12 Commission Camp, Deuxième rapport, p. 64.

13 Commission Camp, Deuxième rapport, p. 56, p. 61.

14 Bibliothèque de l’Assemblée législative, Services de recherche et d’information, Rapport annuel du directeur, 1980/81, p. ix et Procès-verbal du Bureau de régie interne (BRI), 13 janvier 1976.

15 Commission Camp, Deuxième rapport, p. 51.

16 Commission Camp, Deuxième rapport, p. 63-64.

17 Commission Camp, Deuxième rapport, p. 51.

18 Assemblée législative de l’Ontario, « Notice of Motion No. ١٠ » [re: the Second Interim Report of the Select Committee on the Fourth and Fifth Reports of the Ontario Commission on the Legislature], Journal des débats, 16 décembre 1976, 30e législature, 3e session.

19 Donald H. Morrow, président, Select Committee on the Fourth and Fifth Reports of the Ontario Commission on the Legislature: Final Report, 30e législature, janvier 1977; Assemblée législative de l’Ontario, « Notice of Motion No. ١٠ », Journal des débats, 16 décembre 1976, 30e législature, 3e session.

20 Comité Morrow, Rapport final, p. 24.

21 Rapport Spicer, p. 11.

22 Rapport Spicer, p. 12.

23 Comité Morrow, Rapport final, p. 7.

24 Comité Morrow, Rapport final, p. 8.

25 Rapport Spicer, p. 11.

26 Rapport Spicer, p. 11.

27 Assemblée législative de l’Ontario, « Notice of Motion No. 10 » [re: the Second Interim Report of the Select Committee on the Fourth and Fifth Reports of the Ontario Commission on the Legislature], Journal des débats, 16 décembre 1976, 30e législature, 3e session. [« 47. It is noted that the government does not support, at this time, the recommendations of the select committee concerning research assistants for all members. »]

28 Rapport Spicer, p. 12. (La Chambre a rejeté la proposition le 16 décembre 1976.)

29 Comité Morrow, Rapport final, p. 7.

30 Comité Morrow, Rapport final, p. 8.

31 Comité Morrow, Rapport final, p. 22.

32 Bibliothèque de l’Assemblée législative, Services de recherche et d’information, Rapport annuel du directeur 1980/81, p. 1.

33 Brian Land, « Legislative Reference and Research Services in Canada », p. 577-578.

34 Brian Land, « Legislative Reference and Research Services in Canada », p. 578.

35 Assemblée législative de l’Ontario, Comité permanent des comptes publics, Délibérations, « Library Research », 19 novembre 1981.