Coopération judiciaire et législative à l’Assemblée législative de l’Ontario : le processus législatif des projets de loi sur les successions

Article 7 / 8 , Vol. 47 No. 3 (Automne)
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Coopération judiciaire et législative à l’Assemblée législative de l’Ontario : le processus législatif des projets de loi sur les successions

La séparation des pouvoirs entre les organes du gouvernement est un principe bien connu de notre système démocratique. Une procédure parlementaire unique permet cependant au pouvoir judiciaire de jouer un rôle dans l’examen des projets de loi en Ontario. Dans cet article, les auteurs expliquent en quoi un projet de loi sur les successions constitue l’un des derniers vestiges du rôle judiciaire de l’Assemblée, décrivent le processus législatif de ces projets de loi et présentent une étude de cas du processus en action. Ils concluent en proposant un débat pour évaluer si d’autres types de lois pourraient faire l’objet d’un contrôle judiciaire, à condition qu’une telle utilisation des ressources judiciaires en vaille la peine et que le contrôle soit mené d’une manière qui ne porte pas atteinte au principe de la séparation des pouvoirs.

William Wong et Gabriela Dedelli

Introduction

Une procédure parlementaire unique de l’Assemblée législative de l’Ontario (« l’Assemblée ») permet au pouvoir judiciaire de jouer un rôle dans l’examen des projets de loi. Après sa première lecture devant l’Assemblée, le projet de loi sur les successions est renvoyé au pouvoir judiciaire pour examen, avant d’être soumis au contrôle parlementaire du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre. Cet article précise tout d’abord la nature du projet de loi sur les successions et en quoi il constitue l’un des derniers vestiges du rôle judiciaire de l’Assemblée, puis décrit le processus législatif encadrant ce type de projet de loi (notamment le rôle du pouvoir judiciaire), et présente enfin une étude de cas de cette procédure unique en action. Il se termine par une brève discussion sur la façon dont l’Assemblée et le pouvoir judiciaire coopèrent dans le cas d’un projet de loi sur les successions.

Projets de loi d’intérêt privé et projets de loi sur les successions

Projets de loi d’intérêt privé

À l’Assemblée, les projets de loi d’intérêt privé sont des propositions de loi qui ont pour objet de procurer un « avantage particulier à une personne visée ou à un groupe de personnes visé1 ». Un projet de loi sur les successions est toujours présenté comme un projet de loi d’intérêt privé. S’il est adopté, un projet de loi d’intérêt privé permet à une personne ou à un groupe de personnes d’obtenir une « exception à la loi générale », ou la concession d’une « chose qu’on ne peut pas obtenir dans le cadre de la loi générale2 ». Il se distingue des projets de loi d’intérêt public qui, lorsqu’ils sont adoptés, deviennent des lois d’application générale portant habituellement sur des questions de politique publique. Contrairement aux projets de loi d’intérêt public, qui peuvent être parrainés par n’importe quel député de l’Assemblée (« député »), notamment les membres du Conseil des ministres, les projets de loi d’intérêt privé ne peuvent être parrainés que par un député d’arrière-ban (un député qui ne fait pas partie du Conseil exécutif).

Les projets de loi d’intérêt privé constituent un aspect important, mais rarement discuté ou rendu public, du travail législatif de l’Assemblée. Les projets de loi d’intérêt privé découlent de l’ancien droit pour un individu de présenter une pétition au Parlement et de disposer d’un recours pour obtenir réparation d’un préjudice qui n’aurait pu être résolu par la voie judiciaire. Si l’élargissement des compétences de la magistrature a généralement supplanté la nécessité pour l’Assemblée d’exercer son pouvoir réparateur dans la plupart des cas, il reste encore des circonstances pour lesquelles l’Assemblée se doit d’intervenir. On peut citer notamment :

  • la reconstitution de sociétés dissoutes (c’est le type de projet de loi d’intérêt privé le plus souvent étudié par l’Assemblée);
  • la modification de projets de loi d’intérêt privé antérieurs;
  • la création d’institutions (notamment de municipalités et d’organismes de réglementation);
  • la modification de fiducies et de successions lorsqu’il n’y a plus de mesures de redressement (notamment judiciaires).

Puisque les projets de loi d’intérêt privé procurent un avantage à un individu ou à un groupe, le demandeur est responsable des coûts associés au processus législatif (notamment les coûts de rédaction et d’impression). Dans la plupart des cas, le demandeur fait appel aux services de conseillers législatifs (rédacteurs législatifs au sein du ministère du Procureur général) pour rédiger le projet de loi. Si un conseiller externe est choisi pour rédiger un projet de loi d’intérêt privé, le conseiller législatif l’examinera tout de même afin de déterminer s’il est approprié sur le plan formel et s’il s’agit d’un projet de loi d’intérêt privé de type particulier (c’est-à-dire un projet de loi sur les successions) qui doit faire l’objet de procédures législatives différentes.

Les ministères concernés peuvent aussi examiner les projets de loi d’intérêt privé pour s’assurer qu’ils sont adéquats sur les plans juridique et opérationnel et vérifier si l’intérêt public est susceptible d’être touché par leur mise en œuvre. Les ministères peuvent suggérer des révisions aux projets de loi d’intérêt privé ou indiquer que le gouvernement s’opposera en tout ou en partie à leur adoption. Un demandeur peut réviser un projet de loi d’intérêt privé à la suite des commentaires du ministère ou choisir de ne pas mettre en œuvre les changements suggérés, le cas échéant.

Projet de loi sur les successions

Les conseillers législatifs de l’Ontario – qui ne sont pas des employés de l’Assemblée, mais du Conseil exécutif – détermineront les projets de loi qui, à leur avis, modifient les fiducies et/ou les successions. Le projet de loi, s’il est déposé, est désigné comme un projet de loi sur les successions et suit un processus législatif particulier3. Lorsqu’une partie seulement d’un projet de loi d’intérêt privé concerne les fiducies et les successions, seules ces dispositions sont désignées comme dispositions successorales et soumises au processus législatif particulier4. Fait intéressant, il n’existe aucune définition de ce qui constitue un projet de loi sur les successions ou une disposition successorale. Dans la plupart des cas, la loi proposée demande expressément de modifier une fiducie ou une succession et le processus d’identification est simple. Lorsqu’il n’a pas été établi clairement qu’un projet de loi ou une disposition entraîne la modification d’une fiducie ou d’une succession, le conseiller législatif s’appuie sur la pratique et la convention pour déterminer s’il doit être désigné comme un projet de loi sur les successions.

Dans la plupart des cas, un demandeur peut choisir d’opter pour le projet de loi sur les successions parce que la loi n’est pas claire sur un point particulier ou parce qu’une modification de la fiducie/succession peut nécessiter trop d’applications judiciaires pour être pratique.

Processus législatif d’un projet de loi sur les successions

Avis public et demande

Avant de présenter un projet de loi sur les successions, comme pour tous les projets de loi d’intérêt privé, le demandeur doit publier un avis public. Les demandeurs doivent aviser le grand public et la communauté juridique de leur projet de loi en annonçant la demande dans5 :

  • un journal local distribué dans la municipalité la plus touchée par la demande, une fois par semaine pendant quatre semaines consécutives;
  • la Gazette de l’Ontario, une fois par semaine pendant quatre semaines consécutives.

Les avis doivent être signés par le demandeur, préciser clairement la nature et l’objet de la demande et indiquer que toute personne concernée par la demande qui souhaite présenter un mémoire contre la demande ou en sa faveur doit en aviser par écrit la greffière ou le greffier de l’Assemblée6. Une fois que l’avis public a été donné, le demandeur peut présenter une demande de projet de loi sur les successions en déposant auprès de la greffière ou du greffier de l’Assemblée un exemplaire de l’avant-projet de loi accompagné de droits de 150 $ et d’une déclaration solennelle attestant la publication des avis nécessaires7. Le demandeur doit également déposer, avant la première lecture, un dossier de présentation et communiquer le nom de la députée ou du député qui doit déposer le projet de loi8.

Présentation et première lecture

Lorsqu’un demandeur présente un projet de loi sur les successions et qu’un député accepte de le parrainer, ce dernier dépose le projet de loi et propose qu’il soit approuvé en première lecture. S’il est accepté par la Chambre en première lecture, le projet de loi est immédiatement renvoyé aux commissaires aux projets de loi ayant trait à une succession (les « commissaires »). Les juges de la Cour supérieure de justice de l’Ontario (CSJO) sont des commissaires d’office9. L’examen approfondi d’un projet de loi sur les successions commence par l’examen des commissaires, car les projets de loi (notamment sur les successions) ne sont imprimés qu’après la première lecture et le débat sur une motion de première lecture n’est pas autorisé.

Étude par le commissaire aux projets de loi sur les successions

Dès qu’un projet de loi sur les successions est renvoyé aux commissaires par l’Assemblée, la greffière ou le greffier de l’Assemblée écrit au juge en chef de la CSJO pour demander que deux juges soient chargés de l’examiner. Les commissaires examinent le projet de loi afin de déterminer s’il est raisonnable que le projet de loi, ou ses dispositions, soit adopté10. Les commissaires sont chargés d’évaluer le caractère raisonnable du projet de loi sur les successions dans la mesure où le préambule du projet de loi satisfait l’Assemblée11. Exception faite de cette instruction, les commissaires sont libres d’examiner à leur guise le projet de loi sur les successions. Ils peuvent notamment demander à l’Assemblée d’exiger des informations ou des documents supplémentaires au demandeur.

Bien que l’Assemblée ne participe pas activement aux délibérations à ce stade – si ce n’est en tant qu’intermédiaire entre la Cour et le demandeur – l’Assemblée et le député parrain sont tenus au courant de la correspondance entre la Cour et le demandeur. Après avoir terminé leur examen, les commissaires font connaître leur décision à l’Assemblée en formulant l’une des trois recommandations suivantes :

  • que le projet de loi sur les successions soit adopté;
  • que certaines parties du projet de loi sur les successions ne soient pas adoptées;
  • que le projet de loi sur les successions ne soit pas adopté.

Rapport des commissaires et étude par le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre

Si les commissaires recommandent de ne pas adopter le projet de loi sur les successions, le Règlement exige qu’on cesse de l’étudier12. Autrement, le rapport des commissaires et le projet de loi sur les successions sont renvoyés au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (CPPAC)13. Si les commissaires recommandent qu’une partie du projet de loi sur les successions ne soit pas adoptée, le Règlement exige que le CPPAC modifie le projet de loi sur les successions en supprimant les dispositions que les commissaires recommandent de ne pas adopter avant d’examiner le reste du projet de loi14.

Essentiellement, le Règlement confère aux commissaires/juges un droit de veto par article à l’égard du projet de loi sur les successions. Cependant, la décision de l’Assemblée de ne pas donner suite à un projet de loi sur les successions non recommandé par les commissaires est une décision politique qui ne fait l’objet d’aucune prescription juridique. Il n’existe pas non plus d’obstacle juridique ou procédural à ce que l’Assemblée modifie son règlement (de manière permanente ou ponctuelle) et autorise l’adoption d’un projet de loi sur les successions qui n’a pas été recommandé par les commissaires. Cela dit, l’Assemblée a toujours accepté une recommandation négative des commissaires.

Malgré ce qui précède, ce n’est pas parce que les commissaires recommandent que le projet de loi sur les successions soit adopté que l’Assemblée a l’obligation de l’adopter. L’objectif de l’examen des commissaires est de déterminer s’il existe des raisons juridiques pour lesquelles un projet de loi sur les successions ne devrait pas être adopté. En dernier ressort, le CPPAC examinera le projet de loi sur les successions pour déterminer s’il doit être adopté selon la procédure normale des projets de loi privés. Les membres du CPPAC peuvent interroger le demandeur et écouter les arguments des opposants et des partisans. Techniquement, rien n’empêche le CPPAC de convoquer les commissaires pour poser des questions sur leur rapport. Cela n’a toutefois jamais été fait et on n’a pas tenu compte des possibles inquiétudes reliées à la séparation des pouvoirs découlant de la présence des juges de la CSJO aux réunions du CPPAC.

Exemple d’étude de cas : projet de loi Pr79, Loi de 2018 sur le Centre des sciences de la santé de Kingston (Kingston Health Sciences Centre Act, 2018)

Le projet de loi Pr79, Loi de 2018 sur le Centre des sciences de la santé de Kingston (Kingston Health Sciences Centre Act, 2018) [Bill Pr79], illustre clairement ce qui constitue un projet de loi sur les successions, ainsi que la progression d’un tel projet de loi dans le processus législatif. Le projet de loi Pr79 a reçu la sanction royale le 7 mai 2018 et est reproduit à la fin de cet article.

Contexte et justification du projet de loi Pr79

Le projet de loi Pr79 résulte de l’intégration de deux hôpitaux de Kingston, l’Hôpital général de Kingston et l’Hôpital Hôtel-Dieu des Religieuses hospitalières de Saint-Joseph de l’Hôtel-Dieu de Kingston (« hôpitaux d’ancienne génération »), au Centre des sciences de la santé de Kingston (« CSSK »). Le CSSK était une nouvelle entité offrant tous les programmes et services de santé précédemment offerts par les hôpitaux d’ancienne génération.

Bien que les hôpitaux d’ancienne génération aient continué d’exister après la création du CSSK, ils n’étaient plus actifs dans la prestation de services de soins de santé. La situation a suscité des inquiétudes, étant donné que les hôpitaux d’ancienne génération offraient depuis longtemps des services de soins de santé dans la région de Kingston et bénéficiaient fréquemment d’un soutien financier par la communauté sous la forme de dons effectués par des personnes vivantes ou par testament suite à un décès. À ce titre, la promulgation d’une législation spéciale a été demandée pour garantir que tous les dons, fiducies, legs et cessions de biens aux hôpitaux d’ancienne génération puissent être utilisés par le CSSK aux mêmes fins que celles pour lesquelles ils auraient été utilisés s’il n’y avait pas eu d’intégration. En l’absence d’une mesure législative spéciale, il aurait fallu une ordonnance du tribunal pour donner effet à chacun des dons offerts aux hôpitaux d’ancienne génération, ce qui a soulevé des inquiétudes quant aux éléments suivants :

  • la nécessité d’étirer les procédures;
  • le risque de décisions judiciaires incohérentes;
  • le détournement de ressources au détriment des activités caritatives;
  • le risque de voir les dons échouer, contre la volonté des testateurs, en raison de l’application des doctrines du droit des fiducies et des organisations caritatives.

Application

Le projet de loi Pr79 a été présenté à l’Assemblée par la députée Sophie Kiwala (députée de Kingston et les Îles à l’époque) et adopté en première lecture le 27 février 2018. Une demande et un dossier de présentation ont été auparavant déposés auprès du greffier de l’Assemblée. La demande contenait le formulaire nécessaire de déclaration solennelle des avis et des frais de dépôt décrits plus haut dans ce document. En outre, elle contenait un dossier de présentation comportant les éléments suivants :

  • un bref résumé et la justification du projet de loi Pr79;
  • un avis juridique d’un cabinet d’avocats expliquant la nécessité du projet de loi et en quoi il était nécessaire pour exaucer les souhaits des donateurs vivants et décédés qui ont fait des dons aux hôpitaux d’ancienne génération, et non de les contrecarrer;
  • des informations relatives à la création des hôpitaux d’ancienne génération et du CSSK;
  • la formulation proposée pour le projet de loi, basée sur une précédente législation similaire;
  • les réponses à la mesure proposée par les personnes ou les groupes concernés, notamment le Bureau du Tuteur et curateur public;
  • la confirmation qu’aucune personne ou aucun groupe connu du demandeur ne s’opposent au projet de loi;
  • la correspondance de la députée Kiwala soutenant la demande et exprimant sa volonté de présenter le projet de loi proposé à l’Assemblée;
  • la confirmation que certaines exigences du Règlement pour les projets de loi privés ne s’appliquaient pas au demandeur.
  • Avant la présentation et la première lecture, le conseiller législatif a préparé l’avant-projet de loi.

Processus législatif

Après la première lecture adoptée le 27 février 2018, le projet de loi Pr27 a été renvoyé aux commissaires par le biais d’une lettre du greffier de l’Assemblée au juge en chef de la CSJO. Le juge en chef a nommé deux juges de la Cour pour examiner le projet de loi en tant que commissaires le 8 mars 2018, et les commissaires ont fait part de leur opinion au greffier peu de temps après.

Le rapport des commissaires sur le projet de loi Pr79 a été déposé le 27 mars 2018 (« rapport »). Le rapport était favorable, concluant que le projet de loi Pr79 était dans l’intérêt public et qu’il était raisonnable de l’adopter. Par la suite, il a été ordonné que le projet de loi et le rapport soient renvoyés au Comité permanent des règlements et des projets de loi d’intérêt privé15.

Le Comité permanent des règlements et des projets de loi d’intérêt privé a reporté le projet de loi Pr79 à l’Assemblée, sans amendement, le 11 avril 2018. La deuxième lecture du projet de loi a été adoptée le 7 mai 2018, tout comme la troisième lecture. Le projet de loi a reçu la sanction royale à la même date et est entré en vigueur dès la réception de la sanction royale.

Si les commissaires avaient produit un rapport négatif sur le projet de loi Pr79 estimant qu’il n’aurait pas dû être adopté, le projet de loi aurait été rejeté. Si les commissaires avaient produit un rapport partiellement négatif, selon lequel, à leur avis, une partie du projet de loi n’aurait pas dû être adoptée, le Comité permanent des règlements et des projets de loi d’intérêt privé l’aurait amendé en supprimant les parties contestées par les commissaires. Enfin, si les commissaires avaient recommandé des modifications, le Comité aurait probablement modifié le projet de loi suivant leurs recommandations et conformément à ses pratiques traditionnelles.

Conclusion

Les procédures relatives au projet de loi sur les successions de l’Ontario sont uniques en ce qu’elles intègrent directement le pouvoir judiciaire dans le processus législatif. Cette coopération entre le pouvoir judiciaire et le pouvoir législatif met en évidence leur capacité à travailler en collaboration. Il n’y a aucune raison pour que ce type de coopération ne puisse pas être appliqué à certains autres types de lois. Les questions relatives au maintien de la séparation des pouvoirs et à l’utilisation efficace des ressources judiciaires devront, bien entendu, être abordées. Toutefois, les députés n’étant pas nécessairement des experts juridiques, l’intégration des points de vue juridiques pendant que l’Assemblée élabore les lois (plutôt qu’après l’adoption de la loi pour certaines questions) ne pourra qu’améliorer les instruments législatifs.

Annexe A : Loi de 2018 sur le Centre des sciences de la santé de Kingston (Kingston Health Sciences Centre Act, 2018), L.O. 2018, ch. Pr1 – projet de loi Pr79

CHAPITRE PR1

Loi concernant le Centre des sciences de la santé de Kingston

Sanctionné le 7 mai 2018

Préambule

Le 31 mars 2017, l’Hôpital général de Kingston et les Religieuses hospitalières de Saint-Joseph de l’Hôtel-Dieu de Kingston se sont volontairement intégrés en concluant des ententes visant à permettre et à obliger le Centre des sciences de la santé de Kingston à réaliser les fins et les missions qui régissaient auparavant l’Hôpital général de Kingston et l’Hôpital Hôtel-Dieu.

Le Centre des sciences de la santé de Kingston a demandé une mesure législative spéciale prévoyant que tous les dons, fiducies, legs et cessions de biens à l’Hôpital général de Kingston, à l’Hôpital Hôtel-Dieu, ou à la Fondation des hôpitaux universitaires de Kingston au profit de l’une ou l’autre de ces institutions, sont utilisés par le Centre des sciences de la santé de Kingston aux fins pour lesquelles ils auraient été utilisés si les deux hôpitaux n’avaient pas été intégrés.

L’Hôpital général de Kingston, l’Hôpital Hôtel-Dieu et le Centre des sciences de la santé de Kingston sont des sociétés de bienfaisance sans capital-actions. Le Centre des sciences de la santé de Kingston exploite les emplacements d’hôpitaux publics autrefois exploités par l’Hôpital général de Kingston et l’Hôpital Hôtel-Dieu. La Fondation des hôpitaux universitaires de Kingston est une société de bienfaisance créée pour recueillir et gérer des fonds pour l’Hôpital général de Kingston, l’Hôpital Hôtel-Dieu et le Centre de soins continus Providence.

Il est approprié d’accueillir la demande.

Pour ces motifs, Sa Majesté, sur l’avis et avec le consentement de l’Assemblée législative de la province de l’Ontario, édicte :

Définitions

1 Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi :

« Fondation » s’entend de la Fondation des hôpitaux universitaires de Kingston;

« Hôpital Hôtel-Dieu » désigne les Religieuses hospitalières de Saint-Joseph de l’Hôtel-Dieu de Kingston.

Dons, etc., à l’Hôpital général de Kingston ou à l’Hôpital Hôtel-Dieu

2 Tous les dons, fiducies, legs et cessions de biens à l’Hôpital général de Kingston ou à l’Hôpital Hôtel-Dieu, sont réputés être des dons, fiducies, legs et cessions de biens au Centre des sciences de la santé de Kingston.

Dons, etc., à la Fondation au profit de l’Hôpital général de Kingston ou de l’Hôpital Hôtel-Dieu

3 Tous les dons, fiducies, legs et cessions de biens à la Fondation au profit de l’Hôpital général de Kingston ou de l’Hôpital Hôtel-Dieu sont réputés être des dons, fiducies, legs et cessions de biens à la Fondation au profit du Centre des sciences de la santé de Kingston.

Utilisation des dons, etc.

4 Tous les dons, fiducies, legs et cessions de biens à l’Hôpital général de Kingston, à l’Hôpital Hôtel-Dieu ou à leur profit qui sont réputés, en vertu des articles ٢ ou ٣, être des dons, fiducies, legs et cessions de biens au Centre des sciences de la santé de Kingston ou à son profit, doivent, sous réserve des restrictions ou des instructions énoncées dans les conditions de ces dons, fiducies, legs et cessions de biens concernant les raisons pour lesquelles ils peuvent être utilisés,

a) dans le cas de dons, fiducies, legs et cessions de biens à l’Hôpital général de Kingston ou au profit de celui-ci, être utilisés par le Centre des sciences de la santé de Kingston uniquement pour les fins énoncées dans les lettres patentes de l’Hôpital général de Kingston en vigueur le 31 mars 2017;

b) dans le cas de dons, fiducies, legs et cessions de biens à l’Hôpital Hôtel-Dieu ou au profit de celui-ci, être utilisés par le Centre des sciences de la santé de Kingston uniquement pour les fins énoncées dans les lettres patentes de l’Hôpital Hôtel-Dieu en vigueur le 31 mars 2017 et dans le respect des obligations d’un hôpital affilié à un organisme religieux et tenu de fournir des soins de santé dans le respect de la religion catholique romaine, notamment de la manière décrite plus particulièrement dans le Guide d’éthique de la santé de l’Alliance catholique canadienne de la santé, avec ses modifications successives.

Application

5 Les dispositions de cette loi s’appliquent, que le testament, l’acte ou tout autre document par lequel le don, la fiducie, le legs ou la cession de biens est fait, aient été rédigés avant ou après la date d’entrée en vigueur de cette loi.

Entrée en vigueur

6 Cette loi entre en vigueur le jour où elle reçoit la sanction royale.

Titre abrégé

7 Le titre abrégé de cette loi est Loi de 2018 sur le Centre des sciences de la santé de Kingston.

Notes

1 Assemblée législative de l’Ontario, Procédure de demande de projet de loi d’intérêt privé, 2022, https://www.ola.org/sites/default/files/common/private-legislation-procedures-fr.rtf_mai%202022.pdf.

2 Ibid.

3 Assemblée législative de l’Ontario, Règlement de l’Assemblée législative de l’Ontario, alinéa 91a).

4 Alinéa 91a).

5 Alinéa 85e).

6 Alinéa 85e).

7 Assemblée législative de l’Ontario, supra note 4.

8 Ibid.

9 Article 91.

10 Alinéa 91b).

11 Ibid.

12 Alinéa 91b).

13 Alinéa 91e).

14 Alinéa 91e).

15 Notons qu’entre la première lecture et la réception du rapport des commissaires aux projets de loi ayant trait à une succession, l’Assemblée est entrée dans la deuxième session de la 41e législature. Le projet de loi Pr79 a été reporté de la session précédente le 27 mars 2018. Notons également que le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a remplacé le Comité permanent des règlements et des projets de loi privés en 2022.

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